IV SA/Wa 118/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. i A. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku, Nr [...] Prezydent Miasta B. po rozpoznaniu wniosku W. i A. G. odmówił wprowadzenia zamiany w operacie ewidencji gruntów Miasta B., obręb nr [...] D., w jednostce rejestrowej [...], w której wykazana jest nieruchomość położona w B., przy ul. [...], oznaczona jako działka o nr ew.[...] o powierzchni 0,0286 ha i jako działka o nr ew. [...] o powierzchni 0.,0453, która to zmiana polegałaby na zmianie oznaczenia nieruchomości na numer [...] i zmianie jej powierzchni na 0,0800 ha. Decyzją z dnia [...] września 2006 roku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2006 roku. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 roku, Nr [...] Główny Geodeta Kraju, po rozpoznaniu wniosku W. i A. G., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2006 roku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] Główny Geodeta Kraju, po rozpoznaniu wniosku W. i A. G. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 roku. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku, Nr [...] Główny Geodeta Kraju, po rozpoznaniu wniosku W. i A. G., odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 roku. W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. była ocena decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2006 r., pod względem wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności. Wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. orzeczono o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów w opisany powyżej sposób. Wywiódł, iż decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. Burmistrz Miasta i Gminy Z. orzekł o wpisaniu działek nr [...] o powierzchni 0,03 i [...] o powierzchni 0,05 w miejsce działki [...] o powierzchni 0,08. Skarżący nie zgodzili się z decyzją Burmistrza i wnieśli od niej odwołanie do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 1998 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 1999 r. sygn. akt SA/Bk 1510/98 oddalił skargę A. i W. G. na wskazaną decyzję Wojewody [...]. Sąd uznał, że nr [...], którego przywrócenia domagają się wnioskodawcy nie był w istocie numerem geodezyjnym działek lecz był numerem działki budowlanej oznaczonej na planie podziału terenów budowlanych. Jak dalej podniósł Główny Geodeta Kraju, zmiana powierzchni działki ewid. nr [...] na 0,0286 i [...] na 0,0453, a więc ujawnienie tej powierzchni z dokładnością do 1 m2 wynikała z obowiązujących w 1999 r. przepisów, to jest z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 ze zm.). Organ administracji wskazał też, iż w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1999 r. stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie istnieje spór graniczny z sąsiadami dotyczący szerokości działki. Spór ten może być rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym z udziałem zainteresowanych stron. Rozstrzygnięcia tego nie może zastąpić decyzja o sprostowaniu numerów i powierzchni działek, której domagają się skarżący. Odnosząc się z kolei do podnoszonej przez W. i A. G. kwestii "przesunięcia granicy działki" organ administracji podniósł, że wydawane dotychczas decyzje nie rozstrzygały w przedmiocie zmiany przebiegu granic, zatem i obecna decyzja nie może zawierać rozstrzygnięcia w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku wymienionych o ponowne rozpatrzenie sprawy, główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu utrzymanej w mocy decyzji. Na decyzję z dnia [...] października 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. i A. G. podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności dotyczących ochrony własności, 2. naruszenia art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP o urzeczywistnianiu zasad sprawiedliwości społecznej i poszanowaniu własności, 3. naruszenia art. 6, 7, 8, art. 35, art. 145 § 1 pkt 1 i 2 , § 2 i § 3 , art. 147, art. 154 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 6, art. 157 § 2 k.p.a., 4. naruszenia art. 4 pkt 3, art. 6, art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2004 roku, Dz. U Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), 5. naruszenia art. 7a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity z 2005 roku, Dz. U nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), 6. naruszenia § 9 pkt 1, § 19, § 58 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 roku, Nr 38, poz. 454). W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może bywać tylko elementem prowadzącym do tej oceny (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006 r., s. 720). Zatem istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w powołanym art. 156 § 1 k.p.a. lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad, o których mowa, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie były decyzje wydane w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2007 r. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydana została po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2006 r. Nie narusza ona przepisów regulujących właściwość organów administracji. Nie została wydana bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w z zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. Za zasadne należy uznać powołanie się przez Głównego Geodetę Kraju na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1999 r. sygn. akt SA/Bk 1510/98, w uzasadnieniu którego stwierdzono m.in., że "(...) numer [...], którego przywrócenia domagają się skarżący nie był w istocie numerem geodezyjnym działek, lecz był numerem działki budowlanej oznaczonej na planie podziału terenów budowlanych [...]". Przywołanie wskazanego uzasadnienia jest trafne, bowiem celem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji dnia [...] października 2008 r. było ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2006 r., a ostatnia z wymienionych decyzji zakończyła postępowanie dotyczące wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów poprzez zmianę oznaczenia nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0286 ha i jako działka nr [...] o powierzchni 0,0453 ha na numer [...], i zmianę jej powierzchni na 0,0800 ha. Już choćby zacytowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyklucza twierdzenie, że decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2007 r. narusza prawo w ewidentny, nie budzący wątpliwości sposób. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie jest obarczona także żadną inną wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowano ją do stron postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie można mówić o jej niewykonalności, nie skutkuje popełnieniem czynu zagrożonego karą. Nie zawiera również wad, które powodowałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności na mocy przepisów szczególnych. Podsumowując tę część rozważań należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1805/00, LEX nr 81985). W przeprowadzonym na wniosek W. i A. G. postępowaniu nie stwierdzono takich wad decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., a z przedstawionych wyżej względów Sąd podziela stanowisko Głównego Geodety Kraju w tym zakresie. Organ administracji dostosował ramy przeprowadzonego postępowania do treści art. 7 oraz art. art. 77 § 1 k.p.a. i umożliwił stronom czynny udział w postępowaniu dowodowym zgodnie z art. 10 k.p.a. Należycie umotywował wydane rozstrzygnięcie, wypełniając tym samym także dyspozycję normy zawartej w art. 107 § 3 k.p.a. Przypominając, że istotą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. lub w ustawach szczególnych, oraz iż celem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było ustalenie istnienia lub nieistnienia wskazanych przesłanek w odniesieniu do decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która zakończyła postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne. Skarżący nie kwestionują w istocie zaskarżonej decyzji lecz zarzucają naruszenie przepisów protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Konstytucji RP, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w kontekście - nieuprawnionego ich zdaniem - naruszenia prawa własności. Wbrew jednak twierdzeniu W. i A. G. zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. nie "usiłują kształtować" ich prawa własności. Odnosząc się do sygnalizowanej w skardze kwestii opieszałości organu administracji należy wskazać, że w istocie decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. po przekroczeniu terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. , zgodnie którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Okoliczności te nie mogą mieć jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zwłoka organu administracji mogła być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Geodety Kraju. Strony nie skorzystały z tego uprawnienia. Nadto należy zauważyć, że wniosek z dnia 11 października 2007 r. wpłynął do Głównego Geodety Kraju w dniu 7 listopada 2007 r. Pismem z dnia 16 listopada 2007 r. organ wezwał W. i A. G. do sprecyzowania wniosku, a w zawiadomieniu z dnia 18 listopada 2008 r. poinformował o opóźnieniu w wydaniu decyzji. Podsumowując należy stwierdzić, że badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mień istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.