II SA/Sz 195/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi T. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] roku Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 63 ust 2-4 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. i M. C. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] roku Nr [...] w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w umownym terminie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny sprawy. Na podstawie umowy notarialnej Rep. A nr [...] z dnia [...] r, Gmina Miasto [...] oddała w użytkowanie wieczyste na rzecz małżonków T. i M. C. nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]j, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m 2, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...], z przeznaczeniem na usługi. Zgodnie z § [...] niniejszej umowy, termin zakończenia budowy, ustalono na [...] lata od daty jej zawarcia i termin ten upłynął w dniu [...] r. Jak wskazano w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, podczas oględzin przedmiotowego terenu oddanego w użytkowanie w dniu [...] r. stwierdzono, że inwestycja nie została zrealizowana oraz to, iż na tym terenie panują bardzo złe warunki gruntowo-wodne. Na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, wartość nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste na rzecz małżonków C. wynosiła na dzień [...] r. - [...]zł. Operat powyższy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami normującymi sporządzenie tego rodzaju dokumentów, mógł zatem zostać wykorzystany do określania wysokości należnej opłaty. Organ I instancji stwierdził, iż skoro cel umowy wieczystego użytkowania nie został osiągnięty , co stwierdzono podczas wspomnianych powyżej oględzin terenu i czego nie kwestionują strony (m.in. pismo z dnia [...] r.), to zasadne jest wymierzenie tzw. opłaty dodatkowej stanowiącej określony procent od wartości nieruchomości w dacie pierwszego roku po bezskutecznym upływie terminu do jej wykonania. Decyzja ustalająca opłatę została doręczona stronom w dniu [...]r. W odwołaniu od decyzji, wniesionym w dniu [...] r. strony domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji o opłacie dodatkowej. Argumentowały, iż działania Gminy były bezprawne ponieważ opłata została naliczona wstecz, tj. od [...]r. bez prób skorzystania z innych zapisów umowy użytkowania wieczystego. Prezydent dopiero w [...] r. podjął kroki w celu wykonania sankcji wynikających z umowy. Podkreślały, iż wymagany, [...] umowny termin zagospodarowania działki jest nierealny. Cykl przygotowania prawnego inwestycji jest często dłuższy aniżeli [...] lata. Małżonkowie C. wskazali ponownie, iż w celu realizacji inwestycji, uzyskali warunki zabudowy oraz warunki techniczne przyłączenia do sieci energetycznej. Zgromadzili również materiały budowlane, zabezpieczyli i uporządkowali działkę oraz podkreślali trudne warunki gruntowo-wodne skutkujące podwyższeniem nakładów. Odwołujący się przedłożyli organowi odwoławczemu oświadczenie K. K. z dnia [...] r. potwierdzające wykonywanie przez małżonków C. prac ziemnych w latach [...] w celu uporządkowania i wyrównania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na treść art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazało na możliwość wyznaczenia przez organ dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości. W przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania, ustawodawca przewidział możliwość ustalenia dodatkowych opłat rocznych obciążających użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, obliczanych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II powołanej wyżej ustawy. Wysokość takiej opłaty wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Jednocześnie, stosownie do art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji. Opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, nie budziło wątpliwości, iż zgodnie z obowiązującą umową o oddanie w użytkowanie wieczyste, użytkownik wieczysty był zobowiązany do zakończenia budowy najpóźniej do dnia [...] roku. Taka okoliczność jednak nie wystąpiła, co potwierdziły strony w treści odwołania, a także wynikało to z korespondencji w trakcie postępowania (pisma z [...]r, [...]r., [...] r.). Po tej dacie mogła być zatem, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, naliczana opłata dodatkowa - powiększana corocznie o kolejne 10% wartości nieruchomości gruntowej. Skoro do uiszczania takiej opłaty jest zobowiązany użytkownik wieczysty, a aktualnie użytkownikiem wieczystym są M. i T. C., to właśnie na nich spoczywa obowiązek uiszczenia opłaty. Zgodnie z § [...] umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, strony przyjęły jako możliwą konsekwencję niewykonania umowy w terminie [...] lat - rozwiązanie umowy lub naliczenie opłat dodatkowych. Znając trudne warunki gruntowe i ich wpływ na realizację umowy, także użytkownicy wieczyści mogli występować o przedłużenie terminu zakończenia budowy lub rozwiązanie umowy, na co jednak nie wyrazili zgody. Prowadzone na działce prace polegające na uporządkowaniu, utwardzeniu i wyrównywaniu terenu, nie są jednak równoznaczne z zakończeniem budowy określonym w umowie. Znajdujący się w aktach sprawy operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami (potwierdza wartość nieruchomości przyjętej przez organ do określania opłaty dodatkowej). Także stawka procentowa opłaty została określona prawidłowo, a jej wysokość jak i sam fakt naliczenia Kolegium uznało za zgodne z obowiązującymi przepisami. T. i M. C. wywiedli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze domagali się: 1. wszczęcia postępowania mediacyjnego na podstawie art. 115 ustawy z dnia 30,sierpnia 2002r. .- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), 2. uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 145 § 1, pkt 3 P.p.s.a. 3. zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi małżonkowie C. wskazali, że informowali Gminę Miasto [...] o przyczynach niezabudowania nieruchomości w terminie wynikającym z umowy z dnia [...] r. jako przyczyny podając: 1. słabe warunki geologiczne i bardzo wysoki poziom wody gruntowej. 2. przechodzący przez działkę rurociąg gazowy zauważony dopiero przy wykonaniu projektów budowlanych. Wyjaśniali również, iż po zbadaniu podłoża gruntowego okazało się, że z działki należało usunąć torf i wymienić grunt, co zostało w latach [...]-[...] przez utwardzenie terenu gruzem betonowym i pospółkami. Ze względu na wysoki poziom wód gruntowych, nie można było wprowadzić walca wibracyjnego i nasypy muszą ulec samozagęszczeniu. Obecnie, przy zastosowaniu szerszych ław fundamentowych, działka nadaje się do zabudowy, zamontowano trwale złączone z gruntem dwie przesuwne bramy o szerokości po [...]m. Skarżący planowali, że w roku [...] obiekt zostanie do końca ogrodzony, w [...] roku zostanie sporządzony projekt, po uzyskaniu warunków, natomiast w roku [...] zostanie postawiony biurowiec, magazyn i zapiecze techniczne. Skarżący potwierdzili, że nie udzielili odpowiedzi na pismo Urzędu Miasta [...] z [...] r. dotyczącego przedstawienia przez użytkowników wieczystych dokumentów potwierdzających stan nieruchomości podnosząc ,że pisma tego nie otrzymali albo pismo to zaginęło. Skarżący nie wyrazili zgody na rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, odmawiając podpisu stosownego protokołu. Równocześnie przesłali dokumenty, wraz z opinią geotechniczną, wraz z wykazem prac wykonanych na nieruchomości ( likwidacja bajorka, wybranie torfu i gruntu bagiennego, zasypanie działki gruzem, kamieniem, piaskiem i ziemią) oraz kosztów tych prac oszacowanych na kwotę [...] zł. Właściciel nieruchomości uchylił oświadczenie woli w przedmiocie rozwiązania umowy wieczystego użytkowania, natomiast informację skarżących z dnia [...] r. zawierającą informację o stanie zabudowy nieruchomości, przyjął jako wniosek o wyznaczenie dodatkowego terminu na jej zagospodarowanie. Wniosek ten rozpatrzył odmownie wskazując, że nabywając nieruchomość skarżący byli w pełni świadomi stanu i lokalizacji nieruchomości oraz ciążących na nich obowiązkach, w tym zakończenia budowy w okresie [...] lat - czyli do [...] roku. Od tego czasu tylko w latach [...] -[...] podjęli działania związane z wymianą gruntu. Pozostałe czynności podjęto już po wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłat dodatkowych. Odnosząc się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący wskazali, że umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie zawiera sposobu jej zagospodarowania, ani nie określa zabudowy, natomiast wynikająca z przetargu informacja o usługowym przeznaczeniu nieruchomości nie wyklucza jej przeznaczenia np. pod parking osiedlowy. Organ I instancji dopiero w piśmie z dnia [...]r. zwrócił się do użytkowników wieczystych działki o przedstawienie ich zamierzeń (planów) co do zagospodarowania tej nieruchomości. Wniosek skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla warsztatu naprawczego sprzętu budowlanego złożony w Urzędzie Miasta w [...]r. oczekuje na zakończenie wykonania przez stronę obowiązku uzupełnienia wniosku o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Małżonkowie C. podnieśli również, że w dacie zawarcia umowy wieczystego użytkowania strony nie miały świadomości o lokalizacji w części działki gazowego rurociągu przesyłowego. Obecność rurociągu, który nie występował w dokumentach przetargowych, bez obciążeń w KW, bez adnotacji w opisie i wyrysie oraz torfowo-zalewowy charakter działki, wykluczały praktycznie jej użyteczność dla celów przyjętych przez wieczystych użytkowników. Ten fakt potwierdza protokół sporządzony przez przedstawiciela Urzędu Miasta oceniającego nieruchomość. Tylko determinacja i znajomość branży budowlanej przez skarżących, pozwoliły na dalsze obejmowanie w posiadanie nieruchomości, która nie nadawała się do celów budowlanych, a niewątpliwie wycena tej nieruchomości na potrzeby przetargu, była dokonana wadliwie. Należy podkreślić, że pismem z dnia [...] r. Urząd Miasta powiadomił wieczystych użytkowników, że podnosi opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego o ponad [...]%. Po wykonaniu odsączeń, wydobyciu torfu i wymianie gruntu, teren ulegał naturalnej stabilizacji, zaś skarżących nie było stać na wysokie koszty wynajęcia specjalnego sprzętu dla przyspieszenia stabilizacji gruntu, a składane do banków wnioski kredytowe małej firmy, były oddalane. Skarżący potwierdzili, że nie udzielili odpowiedzi na pismo Urzędu Miasta z [...]r. wzywające do przedstawienia dowodów na wykonane roboty na terenie nieruchomości. Był to okres urlopowy, a pismo gdzieś zaginęło. Urząd wyciągnął z tego faktu, błędne wnioski i wszczął postępowanie "wywłaszczające". Nie skorzystał z zapisu art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami i : a) nie wyznaczył dodatkowego terminu, zagospodarowania nieruchomości, b) niezwłocznie po upływie terminu zabudowy wynikającego z umowy, nie ustalił dodatkowej opłaty rocznej. Takie zaniechanie organu wynikające z fakultatywności obowiązku, -mogło wpłynąć i wpłynęło, jak wyjaśnia w swoim odwołaniu skarżący - na przeświadczeniu u niego, o wyborze przez właściciela opcji: "nie obciążania", a zatem spokojnie czekał na ustabilizowanie się gruntu i gromadził środki z działalności gospodarczej na cele przyszłej inwestycji. Skarżący podnieśli również, że konsekwencją zapisu § [...] umowy o oddanie w wieczyste użytkowanie przedmiotowej nieruchomości jest zapis art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który umożliwia właściwemu organowi, na zasadzie fakultatywności, wyznaczenie dodatkowego terminu na zagospodarowanie nieruchomości a w przypadku jego nie wyznaczenia, albo pomimo wyznaczenia i jego niedotrzymania przez użytkowników- również fakultatywnie organ może ustalić dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Taka konstrukcja "represyjnego" przepisu ma na celu motywowanie użytkownika wieczystego do zgodnego z ustalonym zadaniem, zagospodarowania terenu. Jest ona stosowana tylko w przypadkach, gdy nie dotrzymanie terminu spowodowane zostało okolicznościami zależnymi od użytkownika wieczystego. Powołując się na art. 63 powołanej ustawy małżonkowie C. podnieśli, że przepis ten wprowadza zasadę ustalania pobierania opłat ale nie do ich wprowadzania. Wychodząc z tego założenia, należy zauważyć, iż obowiązkiem organu stosującego "represyjną" dodatkową opłatę, o której mowa w art. 63 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wykazanie, że nie dotrzymanie terminu spowodowane zostało okolicznościami zależnymi od użytkownika wieczystego. Wydaje się być bezsporne, że w chwili zawarcia umowy o użytkowanie wieczyste, jej strony nie wiedziały o przebiegającym przez działkę rurociągu gazowym i zalegających podmokłych pokładach torfu. Organ administracji uzyskując tą wiedzę w [...] r. a następnie, w wyniku protokolarnej oceny działki - nie dokonał zbadania w postępowaniu rozpoznawczym jaki wpływ na możliwość realizacji zaplanowanej inwestycji w jej aspekcie programowo - przestrzennym miały te fakty w chwili zawarcia umowy. Po objęciu nieruchomości w posiadanie, tylko nieświadomość drogi prawnej była powodem, że skarżący nie wystąpili z roszczeniem z tytułu wad ukrytych nieruchomości i nieadekwatności jej ceny do wartości, podniesionej następnie o ponad [...]%. Gdyby niezwłocznie organ po upływie terminu zabudowy, wystąpił o "mobilizujące" opłaty dodatkowe w stosunku do skarżących, ich reakcją by było wystąpienie o znaczne obniżenie ceny przedmiotu umowy, albo wniosek o rozwiązanie umowy z przyczyn obciążających organ administracji. Skarżący zarzucili również, że skoro treść art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: "mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego" to należy przyjąć, że organ działa według uznania administracyjnego, a więc ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy, byleby wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy. W takim przypadku uzasadnienie powinno wskazywać dlaczego takie a nie inne rozstrzygnięcie zostało wybrane. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ani zaskarżona decyzja, ani decyzja organu I instancji nie zawierają takiego uzasadnienia. Organy orzekały tak, jakby działały w warunkach ustawowego skrępowania, a nie uznania administracyjnego. Może ma na to wpływ treść art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym obowiązek ponoszenia opłat dodatkowych powstaje z dniem pierwszego stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości, ustalonych w umowie lub decyzji. Jest to jednak przepis wprowadzający zasadę jako następstwo przepisu wykonawczego którym jest poprzedzający go art. 63 mający za cel mobilizowanie użytkownika wieczystego do "zabudowy nieruchomości", a już na pewno nie do stwarzania barier na tej drodze. Często niedotrzymanie terminów zagospodarowania wynika z braku odpowiednich środków i trudnodostępnych kredytów. Sposób i wielkość opłaty dodatkowej wyliczonej w niniejszej sprawie przeczy racjonalności ustawodawcy i stoi w sprzeczności z zasadą głoszoną w art. 7 Kpa. Zamiast " motywacji" zmierza do bankructwa użytkownika wieczystego. Trudno się doszukać w postępowaniu obu organów możemy uwzględniania "interesu społecznego i słusznego interesu obywateli". Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani z całego obowiązującego prawa nie wynika możliwość wprowadzenia dodatkowych opłat rocznych z datą wsteczną. Tą zasadę można także wywodzić z zapisu art. 64, ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku". Zasada uznania administracyjnego, dotyczy organu jako instytucji i można uznać, że w tym przypadku, tylko w wyniku opieszałości odpowiedzialnych pracowników, procedura nie została wdrożona we właściwym terminie, co naraziło ten organ na straty a sprawę na niekorzystny wymiar społeczny. Zdaniem skarżącego, opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu nie są podatkiem, jak również świadczeniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Organ administracji nie wypełnia tu funkcji organu podatkowego. Organy obu instancji dokonały takiej interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, że stosowanie tej interpretacji stanowić może kryminogenne lub spekulacyjne podstawy w zakresie obrotu nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem i w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych przez art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi. Istota sporu w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd dotyczy zasadności ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie w sytuacji, gdy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste posiada warunki gruntowo-wodne uniemożliwiające dochowanie umówionego terminu, o których strona nie wiedziała w dacie zawarcia umowy. Przedmiotem sporu jest również możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z datą wsteczną. Z przepisu art. 62 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wynika, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy, przy czym za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Z kolei art. 63 powołanej wyżej ustawy przewiduje sankcje w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej. Właściwy organ może wyznaczyć dodatkowy termin (ust. 1), natomiast w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania użytkowanej nieruchomości, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego (ust. 2). Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% wartości nieruchomości (ust. 3 art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Unormowanie zawarte w art. 64 ustawy określa termin wnoszenia dodatkowych opłat rocznych wskazując, iż za dany rok opłatę tę wnosi się do dnia 31 marca każdego roku. Ustalane na podstawie cytowanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowe opłaty roczne są swoistą sankcją typu finansowego i mają charakter dyscyplinujący użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu działki na cel, który został określony w umowie. Przechodząc na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd, za bezsporne należy uznać, że § [...] zawartej w formie aktu notarialnego umowy z dnia [...] r. o oddanie w wieczyste użytkowanie nieruchomości niezabudowanej nr [...], obręb [...] o obszarze [...] m2 na rzecz T. i M. C. stanowił, iż działka będąca przedmiotem umowy przeznaczona jest na usługi, natomiast zgodnie z § [...] strony umowy ustaliły termin zakończenia budowy w ciągu [...] lat licząc od dnia zawarcia umowy, tj. do dnia [...] r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w terminie wynikającym z § [...] umowy nie zakończyli budowy. W konsekwencji, Gmina Miasto [...] działając zarówno w ramach uprawnień wynikających z zawartej w dniu [...] r. umowy o oddanie w wieczyste użytkowanie, przepisów art. 62-66 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz korzystając z uprawnień właścicielskich, w pierwszej kolejności wezwała skarżących do przedstawienia informacji co do niezachowania terminu zabudowy nieruchomości, zamierzeń użytkowników wieczystych co do zagospodarowania nieruchomości (pismo z dnia [...] r.) oraz dokumentów potwierdzających stan nieruchomości (pismo z dnia [...] r.),następnie – wobec braku reakcji na wezwanie- podjęła działania zmierzające do wystąpienia z żądaniem rozwiązania umowy użytkowania wieczystego (oświadczenie woli nr [...] z dnia [...] r.), z których następnie się wycofała i w dniu [...] r. wszczęła postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Zdaniem Sądu, obowiązki nałożone na skarżących w umowie o oddanie działki w użytkowanie wieczyste sformułowane zostały przez strony jednoznacznie. Według § [...] i § [...] użytkownicy wieczyści zobowiązali się do zabudowania działki na cele usługowe w terminie do dnia [...] r. Trudniejsze warunki gruntowo- wodne na działce [...] oraz szerszy zakres prac, których wykonania skarżący nie przewidywali w dacie zawarcia umowy niewątpliwie mógłby stanowić podstawę bądź to do wyznaczenia terminu dodatkowego, a w skrajnym przypadku do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Poza sporem jest jednak okoliczność, że małżonkowie C. do dnia, w którym właściciel gruntu- Gmina Miasto [...] zaczął domagać się informacji odnośnie wykonania umowy, nie podejmowali żadnych działań zmierzających do zmiany terminów wynikających z zawartej umowy, czy też innych jej warunków, umożliwiających wywiązanie się z przyjętych zobowiązań. Znamienne jest i to, że skarżący zobowiązani przez właściciela gruntu do dostarczenia dokumentów potwierdzających działania prowadzone na działce [...] z dużą niefrasobliwością stwierdzili, że cyt.: "Był to okres urlopowy, gdzieś pismo gdzieś zaginęło. Urząd wyciągnął z tego faktu błędne wnioski i wszczął postępowanie "wywłaszczające"." Dokumenty dotyczące prowadzonych robót na działce (oświadczenia sąsiadów) oraz opinię geotechniczną skarżący przedłożyli organowi w dniu [...] r. Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste ma charakter uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie w przepisie art. 63 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotu "organ może". Mając na uwadze konstrukcję prawną analizowanych przepisów, zakładającą działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego, zaznaczyć trzeba, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza jedynie do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza więc, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2007 r. sygn. akt. II SA/Wa 320/07, LEX nr 356604). W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja znajduje swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który został przez organ administracji publicznej wszechstronnie rozpatrzony i oceniony w sposób nie budzący zastrzeżeń. W zaistniałych okolicznościach sprawy, wobec niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości, to jest zabudowy nieruchomości na cele usługowe, możliwe było wydanie decyzji ustalającej dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości gruntowych, na podstawie wyżej przywołanych przepisów prawa, organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i w sposób wyczerpujący uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, wynikającymi ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd nie podziela zawartego w skardze zarzutu dotyczącego braku możliwości prawnych naliczenia opłat z datą wsteczną. Stanowiący podstawę materialnoprawną ustalenia dodatkowej opłaty rocznej art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ogranicza właściciela gruntu ani terminem, w którym ma on prawo wydać decyzję ustalającą ww. opłatę, jak i okresem za który opłata ta może zostać naliczona. Jedynym warunkiem w tej materii, który musi być spełniony jest bezskuteczny upływ terminu zagospodarowania nieruchomości oraz ustalenie wartości nieruchomości gruntowej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok. Warunki powyższe, w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, zostały spełnione. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę.