III SA/Kr 1166/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec spr. Sędziowie : NSA Grażyna Danielec WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody z dnia 22 października 2008 r. nr : [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia [...] 2008r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 10 ust. 4 pkt 1, art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - kpa (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Prezydent Miasta wstrzymał A. M. wypłatę zasiłku dla osoby bezrobotnej z dniem 01.08.2008r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że A. M. nie złożyła w miesiącu sierpniu 2008r. oświadczenia o przychodach, co jest warunkiem wypłaty zasiłku. W odwołaniu od w/w decyzji A. M. podniosła, że co miesiąc stawiała się zgodnie z obowiązkiem osoby bezrobotnej w Urzędzie Pracy celem potwierdzenia gotowości do pracy i wypełnienia niezbędnych formularzy. W ten sposób postąpiła w miesiącu sierpniu 2008r. Po wydaniu decyzji o wstrzymaniu wypłaty zasiłku, uzyskała dostęp do akt, z których wynikło, że brakuje w nich oświadczenia o dochodach złożonego za miesiąc czerwiec i lipiec 2008r. Uznała, że oświadczenia te, jak i oświadczenie za miesiąc sierpień 2008r. zostały przez organ zagubione. Wojewoda decyzją z dnia 22.10.2008r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, powołując jako podstawę prawną art. 75 ust. 6 ustawy z dnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Organ wyjaśnił, że wymóg składania oświadczenia o przychodach jest warunkiem niezbędnym do dokonania wypłaty zasiłku dla bezrobotnych. W praktyce osoby zarejestrowane w urzędach pracy jako bezrobotne z prawem do zasiłku składają takie oświadczenie w dniu wyznaczonym przez urząd do stawienia się celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Są to jednak dwie odrębne kwestie. Zgodnie bowiem z art. 75 w/w ustawy oświadczenie o przychodach może być również przesłane do urzędu pracy, zatem bezrobotny nie musi się w tym celu zgłaszać osobiście. O tego rodzaju obowiązku i formie składania oświadczenia skarżąca została poinformowana poprzez pouczenie na odwrocie decyzji orzekającej o przyznaniu prawa do zasiłku. Podpisała też w dniu 5.05.2008r. oświadczenie o comiesięcznym zobowiązaniu się do składania oświadczeń o przychodach. W dniu 2.10.2008r., po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, sporządzona została notatka służbowa z rozmowy Dyrektor Grodzkiego Urzędu Pracy ze skarżącą, w której zawarto ustalenia, że skarżąca została poproszona o złożenie oświadczenia o przychodach za miesiąc sierpień 2008r. Odmówiła tego oświadczenia, a co więcej wypowiedziała się, że nie złożyła go wcześniej. Ustosunkowując się do zarzutu odwołującej o zagubieniu przez organ oświadczeń o przychodach za miesiąc czerwiec i lipiec 2008r. – organ wypowiedział się, że ich brak w aktach nie jest równoznaczny z zagubieniem i zbyt dalekoidącym domniemaniem było stwierdzenie, że te oświadczenia jak i oświadczenie za miesiąc sierpień organ zagubił, zwłaszcza, że sama skarżąca przyznała, że oświadczenia za miesiąc sierpień nie złożyła. Organ dopuścił notatkę służbową z 2.10.2008r. jako dowód w sprawie i uznał za wiarygodne złożone w niej wyjaśnienia skarżącej. Zdaniem organu notatka ta stanowiła niewątpliwy dowód, że skarżąca nie złożyła pisemnego oświadczenia o przychodach za miesiąc sierpień 2008r. Skargę na w/w decyzję A. M. złożyła 24.11.2008r., akcentując, że nie zgadza się z nią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się w/w kryteriami należy uznać skargę A. M. za uzasadnioną, gdyż decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Co do zasady kwestia stwierdzenia braku złożenia oświadczenia o przychodach przez osobę pobierającą zasiłek dla bezrobotnych za dany miesiąc i na tej podstawie wydanie decyzji w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia dla bezrobotnych należy na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zakresu rozpoznania merytorycznego, który musi być poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym opartym o reguły postępowania dowodowego. Należy podkreślić, że art. 14 kpa ustanawia zasadę pisemności w postępowaniu administracyjnym, która ma również odzwierciedlenie w postępowaniu dowodowym, poprzez ustanowienie wymogu, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie (art. 67 § 1 kpa). § 2 tego artykułu stanowi z kolei, że w szczególności sporządza się protokół z przyjęcia wniesionego ustnie podania i przesłuchania strony, świadka i biegłego. Wydana decyzja musi znajdować oparcie w materiale dowodowym, zebranym i utrwalonym w aktach sprawy, zgodnie z przepisami kpa. Odstąpienie od sporządzenia protokołu z czynności postępowania dowodowego powoduje w konsekwencji niemożność powoływania się przez organ administracji na okoliczności faktyczne, stwierdzone w toku tej czynności. Odstąpienie od sporządzenia protokołu przesłuchania strony, świadka i biegłego oraz protokołu oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej, powoduje, że okoliczności te nie mogą zostać uznane za udowodnione, nawet jeżeli zostały utrwalone w postaci zwykłych notatek służbowych, adnotacji, oświadczeń itp. Również i inne czynności istotne dla sprawy muszą być utrwalone w formie protokołu, a nie adnotacji. Sąd podziela w tym zakresie aktualny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w tezie wyroku z 4.06.1982r. I SA 258/82 poprzez stwierdzenie, że "nie można uznać odręcznych notatek pracowników organu za dowody w sprawie. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidzianej w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne dla sprawy powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i nast. k.p.a.". Tymczasem orzekający w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał decyzję bez poparcia jej jakimkolwiek materiałem dowodowym. Organ odwoławczy natomiast odwołał się w uzasadnieniu decyzji do notatki służbowej sporządzonej w postępowaniu odwoławczym w dniu 2.10.2008r., w której Kierownik Referatu Świadczeń odnotował treść wypowiedzi skarżącej w gabinecie Dyrektor Urzędu Pracy o tym, że nie składała oświadczenia o przychodach za miesiąc sierpień 2008r oraz, że odmówiła złożenia takiego oświadczenia. Podkreślił, że dopuścił tę notatkę jako dowód w sprawie i uznał za wiarygodne wyjaśnienia w niej zawarte. Powołał się przy tym na przepis art. 75 § 1 K.p.a. uznając, że notatka stanowi dowód, który w znacznym stopniu przyczynił się do wyjaśnienia sprawy. Organ I instancji nie mógł wydać decyzji nie znajdującej oparcia w materiale dowodowym. Decyzja nie może również być wydana w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie notatki służbowej, sporządzonej w toku postępowania odwoławczego. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza tego rodzaju formę pisemną jako adnotację, niemniej jednak w ściśle określonych sytuacjach procesowych i nadaje jej inne niż protokół znaczenie. Adnotacja jest krótką notatką służbową, sporządzoną przez pracownika organu administracji bez zachowania określonej szczególnej formy. Adnotacje dotyczą ustaleń bieżących, pomocnych przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie mogą dotyczyć ustaleń, od których zależy lub może zależeć rozstrzygnięcie. Kodeks postępowania administracyjnego wymaga utrwalenia w formie adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ( art. 10 § 3 ). Ponadto utrwalenia w formie protokołu lub adnotacji podpisanej przez stronę wymaga treść rozstrzygnięcia sprawy w sposób ustny oraz istotne motywy takiego rozstrzygnięcia ( art. 14 § 2 ). Pismo, którego przyjęcia odmawia adresat, powinno być zwrócone nadawcy z adnotacją doręczającego o odmowie przyjęcia pisma i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy ( art. 47 § 1 ). Orzekające w sprawie organy naruszyły w konsekwencji art. 75, 77 § 1, 79, 80 i 81 kpa, które m.in. wymagają zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego rozumianego w szczególności jako dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych czy oględziny mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie będące sprzeczne z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji winien przeprowadzić dowód z przesłuchania strony, prawidłowo sporządzić protokół z przeprowadzenia tego dowodu, respektując wszystkie wymogi procedury administracyjnej i stosownie do ustaleń wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Podsumowując, wobec naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.