II SA/Łd 35/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. O. i B. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia [...]. nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego H. O. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. O. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na obiekt usługowy na działce nr ewid. 70, 108 i 111, położonej w Z. przy ul. A 18, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następstwie takich oto ustaleń: Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu 28 marca 2008 r. do Starostwa [...] wpłynął wniosek skarżącego o wydanie decyzji o pozwoleniu na nadbudowę przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę organ I instancji wskazał, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła. W odwołaniu H. O., wnosząc o uchylenie decyzji, zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że dokonana została zmiana sposobu użytkowania nieruchomości. Wniósł o uchylenie decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ administracji wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalnego oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na obiekt z pomieszczeniami usługowymi. Organ powołał się na przepis art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wskazując, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy (...). Zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia, którego należy dokonać przed jej dokonaniem. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, że skoro inwestor wystąpił z takim wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania to organ jest nim związany. W ocenie organu, jak wynika z projektu budowlanego, projektowana zmiana sposobu użytkowania już nastąpiła, a projektowane roboty budowlane polegające na rozbudowie pomieszczenia usługowego (wykonanie nowej ściany konstrukcyjnej zewnętrznej, w wyniku czego zwiększona zostanie powierzchnia użytkowa) są niezgodne z ustaleniami wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 8 grudnia 2008 r. H. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 71 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, polegający na stwierdzeniu, iż dokonana została zmiana sposobu użytkowania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę z dnia 6 stycznia 2009 r. Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. uczestniczka postępowania B. O. przyłączyła się do skargi i oświadczyła, że przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę inwestorzy zamierzali zamurować otwór w pomieszczeniu jadalnym, w ścianie północnej w miejsce dawnych wrót garażowych i w tym miejscu wstawić okno. Nadto miał zostać wymieniony dach na całym budynku, od strony południowej część budynku miała być podwyższona. Miał być również wykonany wiatrołap. W budynku byłyby wówczas dwa wiatrołapy, a nad tym istniejącym wiatrołapem miał być wykonany balkon. Nadto miał zostać wykuty otwór – drzwi balkonowych, w elewacji południowej na wysokości pierwszego piętra, gdzie aktualnie znajduje się już otwór okienny. Nadto wskazała, iż pomieszczenie, w którym ma nastąpić montaż okna w ścianie północnej w miejsce dawnej bramy garażowej aktualnie użytkowane jest jako pomieszczenie socjalne dla pracowników, których zatrudnia w zakładzie krawieckim i taki sposób użytkowania lokalu trwa mniej więcej od roku, wcześniej w tym pomieszczeniu był warsztat tkacki. Pomieszczenie socjalne znajduje się w dawnym budynku wykorzystywanym przez poprzednich właścicieli na warsztat tkacki, a jest to oficyna budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd na skutek wniesionej skargi nie przejmuje sprawy do jej merytorycznego załatwienia, a jedynie bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tą decyzję bądź postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia rozstrzygnięcia, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczności, które rodzą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I i II instancji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na obiekt usługowy na działkach o nr ewid. 70, 108 i 111, położonych w Z., przy ul. A18 Analizując legalność działań organów administracji w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności przypomnieć należy przepis art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i podkreślić, iż przepis ten wskazuje, jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń winien dokonać organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowym postępowaniu działania, o których mowa powyżej nie zostały podjęte, a w szczególności nie zostały wyprowadzone wnioski, na podstawie których można byłoby ocenić legalność działań organów administracji w toku niniejszego postępowania. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o to co w istocie stało na przeszkodzie do uwzględnienia wniosku inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższych wskazań pozbawione są uzasadnienia decyzji organów obu instancji, zaś uzasadnienie decyzji odwoławczej nie zawiera jakichkolwiek wniosków, tak w zakresie oceny materiału dowodowego, jak i subsumcji do określonej normy prawnej. W szczególności nie można z analizy decyzji organów administracji wyprowadzić konkluzji czy przeszkodą uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku o pozwolenie na budowę była sprzeczność przedłożonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, czy też uniemożliwiła to zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, dokonana bez uprzedniego zgłoszenia organowi administracji. Organy administracji przyjęły jako podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć między innymi przepis art. 71 ustawy – Prawo budowlane wskazujący, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga wykonania robót budowlanych objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie jednak organ odwoławczy konstatował, iż "faktyczny sposób użytkowania nie uległ zmianie, a to zdaniem tut. organu oznacza, że nie wymaga pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania". Trudno doszukać się konsekwencji w stanowisku organów w powyższym zakresie. Skoro nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to trudno doszukać się związku tego faktu z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Jeszcze gorzej jest gdy chodzi o analizę zgodności przedłożonego projektu z decyzją o warunkach zabudowy. Tutaj w ogóle brak jest jakiegokolwiek stanowiska organów co do tego czy przedłożony projekt uwzględnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy. Skoro jednak mamy do czynienia z decyzją odmawiającą pozwolenia na budowę, a owa kwestia jest jedną z dwóch, które zostały poruszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to można wyprowadzić wniosek, iż zapewne w niej organ odwoławczy upatrywał podstawy dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Daremnie jednak szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji chociażby wskazówek czy tak jest w rzeczywistości i jakie ewentualne rozbieżności zdecydowały o tym, że nie można zatwierdzić projektu budowlanego.. Już chociażby powyższe braki pozwalają uznać, iż kwestionowane przed sądem rozstrzygnięcia nie odpowiadają prawu, a wady przeprowadzonego postępowania, tak w zakresie naruszenia norm postępowania, jak i prawa materialnego, w szczególności art. 35 ustawy – Prawo budowlane, są istotne i miały wpływ na treść wydanych decyzji. Rodzi to po stronie sądu obowiązek ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy administracji – mając na względzie regulacje wynikające z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – zobowiązane są wszelkie wątpliwości istniejące w toku postępowania wyjaśnić. Takie też winno być zadanie organów rozpoznających niniejszą sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku. W szczególności wyjaśnienia wymaga kwestia spełnienia przesłanek opisanych w przepisie art. 35 ustawy – Prawo budowlane. Konkluzje organu wynikające z rzetelnego ustalenia co jest objęte wnioskiem inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę winny być jasno sprecyzowane i znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Podobnie precyzyjne winny być konkluzje płynące z analizy porównawczej przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Wreszcie w sposób nie budzący wątpliwości winna być wyjaśniona kwestia zmiany sposobu użytkowania części obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę i organy winny zdecydowanie wskazać, w czym upatrują przeszkody dla ewentualnego uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę jeśli nie nastąpiła jakakolwiek zmiana sposobu użytkowania obiektu. Udzielenie odpowiedzi na powyższe kwestie, w nawiązaniu do rzetelnie zgromadzonego i wszechstronnie ocenionego materiału dowodowego może być dopiero podstawą do wydania decyzji w przedmiocie wniosku strony domagającej się udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). A.T.-P.