II SA/Gd 2/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi T. C. i G. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2008 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących T. C. i G. C. kwotę 740 zł. (siedemset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy decyzją z dnia 15 maja 1998r. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił D. i B. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szopogarażu, budynku gospodarczo-składowego, budynku inwentarskiego, przyłącza wodociągowego oraz zbiornika na ścieki - na terenie działki nr [...] w K. gm. K. Podstawą do realizacji budynku inwentarskiego był adaptowany na chlewnię typowy projekt owczarni o powierzchni zabudowy 850 m². Następnie decyzją z dnia 23 grudnia 1998 r. Burmistrz Gminy zmienił na wniosek inwestorów powyższą decyzję poprzez zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego według projektu zamiennego. Zmiana dotyczyła zwiększenia powierzchni zabudowy tego obiektu do 1178 m² oraz zmiany konstrukcji budynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia 10 lutego 1999 r.. W związku z pismem Rady Sołeckiej Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 29 lutego 2000 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zbadania zgodności prowadzonych na działce nr [...] robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2000 r. umorzył powyższe postępowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 maja 2007 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji ze względu na ustalenie, że przedmiotowa budowa została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, brak zatem było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 lipca 2008 r., na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na D. i B.C., z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązek sporządzenia i przedstawienia Inspektorowi Nadzoru Budowlanego: 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku inwentarskiego - kurnika z częścią socjalną, usytuowanych na terenie działki nr [...] w K., gm. K., zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że inwestorzy D. i B. C. realizując przedmiotowy budynek inwentarski - kurnik z częścią socjalną, istotnie odstąpili od warunków określonych w ostatecznej decyzji pozwolenie na budowę z dnia 15 maja 1998 r. - budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szopogarażu, budynku gospodarczo składowego, budynku inwentarskiego, przyłącza wodociągowego do projektowanych budynków oraz zbiornika na ścieki na terenie działki nr [...] w K. gm. K. Na terenie wyżej wymienionej działki wybudowany bowiem został jedynie budynek inwentarski - kurnik z częścią socjalną wraz z urządzeniami, jednakże o powierzchni ponad 2,200 m², natomiast powierzchnia zabudowy projektowanego budynku inwentarskiego miała wynosić 850 m². W związku z powyższym organ za zasadne uznał zastosowanie przepisu art. 36a ust. 5 oraz 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uznając że w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem niezbędne będzie zobowiązanie inwestorów do wykonania projektu budowlanego zamiennego omawianego budynku - zgodnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele sąsiedniej działki T. i G. C.oraz, w odrębnym piśmie, B. W., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu strony postępowania podniosły, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołujących się art. 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć w powołaniu na te przepisy nie zostały zakończone. Ponadto podkreślono, że zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 decyzja o której mowa w pkt 3 tego przepisu może zostać wydana nie później niż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Wskazany w odwołaniu art. 50 ust. 1 zobowiązuje właściwy organ do wstrzymania robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Tymczasem, w ocenie odwołujących się, z treści zaskarżonej decyzji nie wynikało, że jej wydanie zostało poprzedzone postanowieniem o wstrzymaniu wykonywanych robót budowlanych. Organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wzniesiony już budynek inwentarski - kurnik znacząco odbiega od treści pozwolenia na budowę, albowiem jego powierzchnia wynosi ponad 2.200 m² podczas gdy według treści projektu powierzchnia budynku inwentarskiego miała wynosić 850 m². Tym samym Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, że zostały spełnione warunki wydania decyzji zobowiązującej inwestorów do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego. Podsumowując, odwołujący się uznali, że brak wydania przez uprawniony organ postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót, a także zakończenie prowadzenia prac budowlanych wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na potwierdzenie swojego stanowiska odwołujący się wskazali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 228/98 LEX nr 54751. Ponadto zarzucili, że prace budowlane przy obiekcie będącym przedmiotem niniejszego postępowania nie tylko zostały zakończone, ale również inwestorzy prowadzą eksploatację budynku w zakresie hodowli drobiu pomimo braku pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Odnosząc się zaś do obowiązku przedłożenia projektu zamiennego zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego skarżący podnieśli, że obecnie dla obszaru, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od zapisów planu budowa obecnie istniejącego obiektu była niedopuszczalna w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na jego budowę, ponieważ z przedmiotowym obiektem nie sąsiadują żadne nieruchomości, które wykorzystywane byłyby na przemysłową produkcję zwierzęcą. Lokalizacja niniejszego obiektu na przedmiotowej nieruchomości w istniejącym stanie nie może być zatem legalizowana. Ponadto podkreślono, że przedmiotowy budynek położony jest w strefie ochronnej Obszaru Krajobrazu Chronionego w której obrębie nie wolno lokalizować budynków produkcji wielkotowarowej. Odwołujący się podnieśli, ze inwestycja D. i B. C., choć w treści decyzji nazwana jest budynkiem inwentarskim – kurnikiem, w istocie stanowi budynek produkcji wielkotowarowej - tuczu drobiu o jednorazowej obsadzie 30000-40000 sztuk. W tym stanie rzeczy ewentualny projekt zamienny winien również odpowiadać wymogom inwestycyjnym dla obszarów chronionych, czego obecnie wydana decyzja nie przewiduje. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 listopada 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zgodności żądanego projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu przestrzennego gminy K. oraz orzekł o braku podstaw do nałożenia takiego obowiązku oraz ustalił nowy termin wykonania pozostałych obowiązków do dnia 28 lutego 2009 roku. W pozostałym zakresie decyzję utrzymano w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się z Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że wprowadzona przez inwestorów zmiana, polegająca na zwiększeniu powierzchni zabudowy omawianego obiektu z 850 m² do 2200 m² bez uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, gdyż dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, długości i szerokości. W związku z tym, że doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, w ocenie organu zasadnym było zastosowanie art. 51 § 1 ust. 3 Prawa budowlanego w części dotyczącej nałożonego obowiązku. PWINB podkreślił jednakże, że brak było podstaw prawnych do nakazania wykonania projektu zamiennego zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., ponieważ obecnie na przedmiotowym terenie nie ma obowiązującego planu. Organ odwoławczy uznał zatem, że zgodność wybudowanego obiektu należy odnieść do wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 marca 1998 roku, dlatego też w tym zakresie organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw do nałożenia przedmiotowego obowiązku. Jednocześnie wobec skrócenia w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego wyznaczonego przez organ pierwszej instancji terminu do wykonania nałożonego obowiązku w myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy uchylił omawianą decyzję w tym zakresie i wyznaczył nowy termin do dnia 28 lutego 2009 roku. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w odwołaniu organ nie zgodził się z twierdzeniem, że brak wydania przez uprawniony organ postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót, a także zakończenie prowadzenia prac budowlanych wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane w warunkach, o których mówi art. 50 ust. 1 (tj. w warunkach samowoli) są już zakończone, zbędne jest wydawanie postanowienia wskazanego w tym przepisie o wstrzymaniu robót. W takiej sytuacji organ wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 bez uprzedniego wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót. Odnośnie argumentu dotyczącego położenia przedmiotowego budynku w strefie ochronnej Obszaru Krajobrazu Chronionego organ wyjaśnił, że jednym z warunków koniecznych do spełnienia, aby inwestor mógł "zalegalizować" omawianą inwestycję jest uzgodnienie z Wydziałem Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego. Nie spełnienie wszystkich wymaganych zaskarżoną decyzją warunków będzie skutkowało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego a następnie nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Skargę na powyższą decyzję wnieśli T. i G. C., żądając jej uchylenia. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, w tym art. 36a ust. 5 i art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że obiekt wykonany przez inwestorów cechuje się jedynie istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia na budowę i uzasadnione jest przeprowadzenie na tej podstawie postępowania legalizacyjnego nawet w przypadku gdy prace budowlane zostały już zakończone a sam obiekt jest już użytkowany. Wskazano również na naruszenie prawa materialnego w tym art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, iż obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę co winno skutkować nakazaniem jego rozbiórki oraz naruszenie prawa proceduralnego w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący ponowili argumentacje faktyczną i prawną powołaną w odwołaniu. Ponadto podkreślili, że w przedmiotowej sprawie nie można było mówić o istotnym odstępstwie od wydanego pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 36a ust 5 Prawa budowlanego, ponieważ zgodnie z pozwoleniem na budowę inwestorzy mogli wznieść obiekt - budynek inwentarski którego powierzchnia miała wynosić 850 m². Tym czasem Państwo C. wybudowali budynek inwentarski - kurnik o powierzchni ponad 2.200 m². W konsekwencji powstał budynek zupełnie inny od budynku określonego w pozwoleniu na budowę. Zarówno organy pierwszej jak i drugiej instancji zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzanego w sprawie, przez co błędnie uznały czynności inwestorów za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego podczas gdy wzniesienie przedmiotowego obiektu w części przewyższającej powierzchnię 850 m² nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie inwestorzy wykonali zupełnie inny obiekt niż ten określony w pozwoleniu na budowę, wynikiem czego powinno było być rozpoznanie sprawy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący ponadto uznali za niezasadne uchylenie wobec inwestorów obowiązku przedstawienia oświadczenia o zgodności projektu budowlanego zamiennego z planem zagospodarowania przestrzennego gminy K., ponieważ sam inwestor nie wnosił odwołania od powyższego rozstrzygnięcia a organ drugiej instancji nie wykazał, że nałożenie powyższego obowiązku w sposób rażący narusza prawo inwestora. Wskazano również, że obecnie trwają prace nad wprowadzeniem planu zagospodarowania przestrzennego terenów, na których posadowiony jest budynek inwestorów. W tej sytuacji inwestycja Państwa C. winna być zgodna przynajmniej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., który nie przewiduje na tym terenie lokowania obiektów produkcji wielkotowarowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, winien uwzględnić także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wydanie zaskarżonej decyzji nie zostano poprzedzone rzetelnym postępowaniem dowodowym, czego skutkiem jest niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Podstawą materialnoprawną kontrolowanej w rozpoznawanej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą .Zastosowany w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 poprzedziło ustalenie, że zrealizowany przez D. i B. C. budynek inwentarski w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jednakże ustalenie to nie zostało, zdaniem sądu, poprzedzone właściwym postępowaniem dowodowym. Celem ustalenia konkretnych różnic pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a zrealizowanym obiektem w pierwszej kolejności należało dokonać analizy treści projektu, w szczególności w przypadku kiedy, tak jak w przedmiotowej sprawie, inwestor przed rozpoczęciem inwestycji uzyskał decyzje zmieniającą pierwotne pozwolenie. W przedmiotowej sprawie pierwotna decyzja z dnia 15 maja 1998 r. roku, udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szopogarażu, budynku gospodarczo-składowego, budynku inwentarskiego o powierzchni 850 m², przyłącza wodociągowego oraz zbiornika na ścieki - na terenie działki nr [...] w K. gm. K. została zmieniona na wniosek inwestorów decyzją z dnia 23 grudnia 1998 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego według projektu zamiennego. Zmiana dotyczyła zwiększenia powierzchni zabudowy do 1178 m² oraz zmiany konstrukcji budynku. W ostateczności na przedmiotowej działce został zrealizowany wyłącznie obiekt kurnika o powierzchni 2200 m². Natomiast z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że zrealizowany budynek został uznany za odstępstwo od projektu zatwierdzonego decyzja z dnia 15 maja 1998 r. roku. Wyjaśnienia wymagała zatem w pierwszej kolejności okoliczność, czy decyzja z dnia 23 grudnia 1998 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego według projektu zamiennego jest decyzją ostateczną, zamieniająca treść pierwotnego pozwolenia. W przypadku uznania, że pozostaje ona w obrocie prawnym, organ powinien był ustalić zakres uprawnień inwestora do realizacji planowanej inwestycji, wynikający zarówno z decyzji pierwotnej, jak też zmieniającej. Wyjaśnienia wymagało w szczególności zawarte w treści decyzji z dnia 23 grudnia 1998 r. sformułowanie "Pozostałe warunki decyzji pozostają bez zmian". Na wstępie organ powinien był ustalić jakie warunki decyzji z dnia 15 maja 1998 r. roku zostały zmienione, a jakie pozostały bez zmian. Zasadniczym było ustalenie czy inwestor uzyskał zgodę na zmianę całego zamierzenia (zamiast zespołu obiektów wyłącznie budynek inwentarski), czy też zmiana dotyczyła jedynie powiększenia budynku inwentarskiego bez zmiany pozostałych elementów pozwolenia. Ustalenia wymagała także lokalizacja w zmienionym pozwoleniu budynku inwentarskiego w obrębie działki nr [...]. Powyższe kwestie nie zostały, zdaniem Sądu, należycie wyjaśnione w prowadzonym przez organu postępowaniu dowodowym. Następną kwestią, która wymagała uzupełnienia postępowania dowodowego było rzetelne ustalenie stanu faktycznego w zakresie zrealizowanej przez D. i B. C. inwestycji. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w szczególności z protokołu wizji lokalnej nie wynika bowiem położenie obiektu w stosunku do granic nieruchomości, brak szczegółowej inwentaryzacji wybudowanych pomieszczeń, a także jakichkolwiek informacji na temat zrealizowanego przyłącza wodociągowego oraz zbiornika na ścieki. Także zdjęcia dołączone do protokołu oględzin z dnia 8 czerwca 2005 r. obrazują jedynie fragmenty, głównie urządzenia, istniejącej brojlerni. Natomiast ustalenie treści pozwolenia i porównanie z istniejącym obiektem pozwoliłoby organowi na szczegółowe uchwycenie wszystkich dokonanych przez inwestora odstąpień dotyczących w szczególności charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości jak też zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, a także zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero szczegółowe ustalenie popełnionych odstąpień pozwoliłoby na przeprowadzenie ich analizy i zakwalifikowanie jako odstępstwa istotne i nieistotne. Po ustaleniu rozmiarów i charakteru odstąpień Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był samodzielnie dokonać analizy treści aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki, a w przypadku braku takiego planu winien porównać zrealizowane przedsięwzięcie budowlane z treścią decyzji Burmistrza z dnia 4 marca 1998 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] celem ustalenia, czy wybudowany przez D. i B. C. budynek inwentarski jest zgodny z warunkami tego pozwolenia. W szczególności organ powinien był zwrócić uwagę na okoliczność, że w treści decyzji Burmistrza przedmiotowa działka została zakwalifikowana jako teren zabudowy jednorodzinnej, a dopuszczalnym przedsięwzięciem była budowa siedliska rolniczego. Należało także zwrócić uwagę na treść ust. III decyzji, który nakazywał aby architektura nowoprojektowanych budynków oznaczała się wysokimi walorami estetycznymi, aby nie degradować krajobrazu i harmonizować z otoczeniem. Na tym etapie postępowania organ powinien także zbadać, czy zrealizowany obiekt położony jest na terenie strefy Obszaru Chronionego Krajobrazu, natomiast w przypadku ustalenia, że przedmiotowa działka jest zlokalizowana na tym terenie organ zobowiązany jest do ustalenia, czy lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Dopiero po ustaleniu we wskazany wyżej sposób stanu faktycznego sprawy organ mógł zastosować we właściwy sposób obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. W przekonaniu Sądu nie jest zasadny zarzut skarżących, iż w sprawie zastosowanie powinien mieć przepis art. 48 § 1, a nie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym dalsza część tego przepisu dopuszcza pod określonymi warunkami możliwość legalizacji takiego przedsięwzięcia. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku, gdy obiekt budowlany powstał bez pozwolenia na budowę. Natomiast przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego dotyczą sytuacji, gdy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia realizowane jest przedsięwzięcie nie stanowiące samodzielnego obiektu budowlanego lub jego części, lub inwestycja realizowana jest w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W przedmiotowej sprawie, która dotyczy obiektu, który powstał co prawda na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże niezgodnie z treścią tego pozwolenia i z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego zastosowanie ma przepis art. 51.Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. 2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. 3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. 5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. 6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części. 7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczy robót już wykonanych, zatem nie mają w niej zastosowania przepisy dotyczące wstrzymania prowadzonych robót. Nie ma w niej także zastosowania wskazany przez organy jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Uszło uwadze organów obu instancji, że w przypadku gdy roboty budowlane zostały już wykonane, tak jak w przedmiotowej sprawie, to zgodnie z przepisem art. 51 ust. 7 organ może zastosować do legalizacji takich robót wyłącznie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Zadaniem organu nadzoru budowlanego w tej sytuacji jest wybór jednego z dwóch sposobów likwidacji samowoli budowlanej – organ ten może na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, może też na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 rozpocząć postępowanie legalizacyjne celem doprowadzenia samowolnie wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższy wybór powinien zostać poprzedzony szczegółową analizą stanu faktycznego sprawy i obowiązujących przepisów. Należy bowiem mieć na uwadze okoliczność, że nakaz rozbiórki jest rozwiązaniem ostatecznym, który należy stosować jedynie w przypadku gdy istniejącego obiektu nie da się zalegalizować. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 musi być poprzedzony wykazaniem, że nie istnieje inna możliwość doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem. (wyrok WSA Warszawie z dnia 6 lipca 2004 r., 7/IV SA 279/03, niepubl.). Jednakże nakaz rozbiórki może okazać się jedynym sposobem likwidacji samowoli budowlanej w sytuacji, gdy ze względu na znaczne odstępstwa od zatwierdzonego projektu lub aktualny sposób użytkowania obiekt nie daje możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem lub też koszt takiego dostosowania przekracza dla inwestora granicę opłacalności. W przedmiotowej sprawie, po dokonaniu szczegółowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy organy winny były rozważyć także taką ewentualność. Natomiast w przypadku, kiedy po rozważeniu stanu faktycznego organy zdecydują się na postępowanie legalizacyjne należy zwrócić uwagę, że nałożony na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych powinien być przez organ skonkretyzowany – w szczególności roboty budowlane, polegające na przebudowie obiektu w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem powinny w sposób precyzyjny określać zakres tych robót. Ułatwia to zarówno dokonanie przez inwestora oceny kosztów nakazanej przebudowy, jak też w dalszej kolejności ułatwia organowi kontrolę wykonania obowiązku. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Nadzoru Budowlanego winien przeprowadzić rzetelne postępowanie dowodowe, stosując się do wskazówek zawartych w treści uzasadnienia. W pierwszej kolejności organ powinien przeprowadzić analizę treści projektu budowlanego celem ustalenia zakresu uprawnienia inwestorów wynikającego z pozwolenia na budowę. Kolejną czynnością powinny być szczegółowe ustalenia dotyczące wymiarów, położenia i funkcji zrealizowanego obiektu. Następnie organ powinien wnikliwie porównać treść projektu z istniejącym obiektem. Powyższa czynność doprowadzi do ustalenia zakresu i skali popełnionych przez inwestorów odstąpień. W dalszej kolejności organ winien porównać istniejący obiekt z planem lub z uzyskanymi przez inwestorów warunkami zabudowy. Powinien także zbadać możliwość dalszego istnienia obiektu zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony strefy Obszaru Chronionego Krajobrazu Dopiero wówczas organ powinien ocenić zasadność zastosowania jednego z dwóch możliwych rozwiązań – nakazu rozbiórki lub legalizacji poprzez nałożenie na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku, zasądzając na rzecz skarżących kwotę 500 zł. tytułem zwrotu wpisu, oraz 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku jest bowiem niecelowe i aksjologicznie nieuzasadnione.