II OSK 708/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. i W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 401/07 w sprawie ze skargi H. i W. C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 401/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. i W. Ch. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Pismami z dnia [...] października 2006 r. i z dnia [...] stycznia 207 r. skierowanymi do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Ch. wniósł o wznowienie postępowania "w sprawie samowoli budowlanej dokonanej w L. w budynku przy ul. [...] nr [...]". Ponieważ z ww. pism wynikało, że podania W. Ch. dotyczą trzech decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r., [...] czerwca 2006 r. i [...] października 2006 r. udzielających pozwolenia na użytkowanie części ww. budynku, wniosek o wznowienie postępowania został przekazany zgodnie z właściwością, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r., wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzjami ostatecznymi z dnia [...] października 2005 r. Nr [...], z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] i z dnia [...] października 2006 r. Nr [...], udzielającymi pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] nr [...] w L. Jako przyczynę odmowy wznowienia postępowania organ wskazał brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co wynika z przepisów art. 56 i 57 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z tymi przepisami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku jest wyłącznie inwestor. W. Ch. nie zgadzając się z tym stanowiskiem organu, pismem z dnia [... marca 2007 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, gdyż uważał, że kwestionowane przez niego decyzje dotyczą w istocie samowoli budowlanej. Poza tym uważa, że na mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego służy mu przymiot strony w tym postępowaniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał, iż organ po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania, powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy podanie pochodzi od strony postępowania oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a., gdyż w oparciu o te okoliczności organ może na podstawie art. 149 k.p.a. wznowić postanowieniem postępowanie, bądź decyzją odmówić wznowienia postępowania. Ustalenie przesłanek wznowienia postępowania organ dokonuje dopiero po wznowieniu postępowania, nie można więc z braku przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. wydać decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter szczególny wobec art. 28 k.p.a., został dodany w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. i miał na celu ograniczenie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z tym przepisem przymiot strony ma jedynie inwestor. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania po dniu 11 lipca 2003 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. Nr 80, poz. 718) powoduje, że ww. przepis art. 59 ust. 7 ma zastosowanie w tej sprawie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną. Organ I instancji w decyzji nie powinien w ogóle odnosić się do istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., skoro prawidłowo ustalił, że W. Ch. nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2007 r. H. i W. Ch. wnieśli skargę do sądu administracyjnego, żądając uchylenia jej jako niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. skargę, uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Sąd analizując przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w tym zakresie, doszedł do wniosku podobnie jak organ odwoławczy, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 59 ust. 7 w związku z art. 28 k.p.a. Przy czym krąg podmiotów mających przymiot strony w tym postępowaniu - nadzwyczajnym, jest tożsamy z postępowaniem zwykłym, w którym jedynie inwestor jest stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym udzielających pozwoleń na użytkowanie, były przepisy Prawa budowlanego w tym art. 59 ust. 7 w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003 r. i w tych postępowaniach skarżący też nie byli stroną. Od powyższego wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. H. i W. Ch., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę kasacyjną, zarzucając: naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu tego artykułu, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że winien być zastosowany art. 59 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z 11 lipca 2003 r., naruszenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 49 lit. c/ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że dla ustalenia legitymacji skarżących do wniesienia skargi o wznowienie postępowania będzie miała zastosowanie zmieniona ustawa - Prawo budowlane w brzmieniu od 11 lipca 2003 r. Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej, wnosi się o: uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Uczestnik postępowania Spółka z siedzibą w L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 900 zł za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw gdyż żaden z zarzutów nie ma uzasadnienia w świetle wskazanych tam przepisów. Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z wnioskiem W. Ch. w niniejszej sprawie rozpatrywano wznowienie postępowań zakończonych wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego trzech decyzji ostatecznych z dnia: [...] października 2005 r., [...] czerwca 2006 r. i [...] października 2006 r., udzielających pozwolenia na użytkowanie części budynku przy ul. [...] w L. Przedmiotem tego postępowania nie było więc wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, na którą się powołuje autor skargi kasacyjnej. W związku z tym, nie można przyjmować, jak błędnie to czyni pełnomocnik skarżących, że postępowania w sprawie ww. trzech decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zostały wszczęte przed data 11 lipca 2003 r. - dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nowelizującej Prawo budowlane w tym również nadającej nowe brzmienie przepisowi art. 59 ust. 7, gdyż temu przeczą materiały akt sprawy. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, podobnie jak postępowania nadzwyczajne w tych sprawach. Tymczasem w skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarzuty i argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu tak, jakby tu chodziło o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które to postępowania były wszczęte bezspornie po dacie 11 lipca 2003 r. W związku z tym prawidłowo przyjęto w zaskarżonym wyroku, jak również w kontrolowanych decyzjach, że w tym przypadku ma zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 lipca 2003 r. i nie miał tu zastosowania przepis art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. Należy też zrozumieć, że ustawodawca zmieniając z dniem 11 lipca 2003 r. brzmienie art. 28 i 59 Prawa budowlanego określił w sposób odmienny krąg podmiotów mających przymiot strony w tych postępowaniach (art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7). Prawdą jest, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jest w pewnym sensie związane z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, jednak są to dwa odrębne postępowania, w których wydawane są odrębne decyzje i od których służą własne środki zaskarżenia. Nie jest prawdą jednak, że aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie musi być wcześniej wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i odwrotnie, nie w każdym przypadku, kiedy było wydane pozwolenie na budowę jest wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Nie jest też uzasadniony pogląd, że skoro skarżący mieli status strony w postępowaniu na etapie wydawania pozwolenia na budowę to zachowali ten status również w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Byłoby tak, gdyby z dniem 11 lipca 2003 r. nie uległy zmianie przepisy Prawa budowlanego i gdyby kwestionowane w postępowaniu nadzwyczajnym decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, były wydane poza tą datą. Błędny jest też pogląd, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest kontynuacją postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż są to dwa odrębne postępowania w znaczeniu procesowym i regulowane różnymi przepisami, chociaż mogą dotyczyć tego samego obiektu budowlanego. Daty wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie można więc utożsamiać z datą wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie. Z powyższych względów żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł odnieść oczekiwanych skutków, gdyż zaskarżany wyrok, jak również zaskarżana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, odpowiadają prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.