III SA/Kr 177/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009r. sprawy ze skargi T. S., M. K., A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 stycznia 2000r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2009r. Decyzją z dnia 28 stycznia 2000r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 1999r. znak: [...] o nie stwierdzeniu u J. S. choroby zawodowej narządu słuchu - wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do w/w rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie jednostki chorobowej figurującej w wykazie chorób zawodowych przez właściwą placówkę służby zdrowia i ustalenie jej związku przyczynowego z wykonywaną pracą. W niniejszym przypadku brak jest rozpoznania choroby zawodowej oraz brak narażenia na ponadnormatywny hałas na stanowisku pracy. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż J. S. pracował w Firmie [...] "A" S.A. w O. od [...] 1956r. do [...] 1996r. Zatrudniony był w Oddziale [...] na stanowiskach: od [...] 1956r. do [...] 1958r. jako pompowy solanki, od [...] 1958r. do [...] 1959r. jako pompowy alkilobenzenu, od [...] 1959r. do [...] 1962r. jako destylatorowy kogazyny, od [...] 1962r. do [...] 1979r. jako aparatowy procesów alkilacji, od [...] 1979r. do [...] 1996r. jako mistrz zmiany. Źródłem emisji hałasu na wszystkich wymienionych stanowiskach pracy były pracujące pompy. Pomiary przeprowadzone w obszarze pracujących pomp wykazały natężenie dźwięku 82 dB"A" w roku 1979 i 83 dB"A" w roku 1987, tj. hałas nie przekraczający NDN dźwięku. J. S. był badany w Poradni Chorób Zawodowych w dniu [...] 1998r. W wyniku przeprowadzonego badania wydano orzeczenie lekarskie, rozpoznając u niego obustronne odbiorcze upośledzenie słuchu. Ubytek słuchu w UP - 38 dB, w UL - 31 dB. Stwierdzono, że brak udokumentowanego narażenia na ponadnormatywny hałas nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. J. S. był również badany w Instytucie w S. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] 1999r. rozpoznano u niego niedosłuch obustronnie odbiorczy. Średni ubytek słuchu po odliczeniu poprawki na wiek wynosi UP - 29 dB, UL - 30 dB. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że wielkość ubytku słuchu w uchu prawym (lepiej słyszącym) oraz brak udokumentowanego narażenia na hałas o przekroczonych normatywach higienicznych nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W przedmiotowej sprawie orzeczenia lekarskie o braku rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, wydane przez jednostki upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych są zbieżne. W związku z tym, zdaniem organu II instancji, w istniejącym stanie faktycznym, brak było podstaw do stwierdzenia u J. S. choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Na powyższą decyzję skargę wniósł J. S. domagając się jej uchylenia. Skarżący wyjaśnił, iż w Firmie [...] "A" S.A. przepracował 40 lat w warunkach szkodliwych dla zdrowia przy nadmiernym hałasie. W Firmie tej, mimo nadmiernego hałasu, początkowo nie przeprowadzano pomiarów hałasu i dlatego brak jest danych. Dlatego, zdaniem skarżącego, należy powołać biegłych lekarzy, którzy stwierdzą co było wynikiem utraty słuchu. Skarżący podniósł także, iż pracował w ratownictwie chemicznym i nakładał aparat przez co również utracił słuch. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji wyjaśnił, iż organy inspekcji sanitarnej wydając decyzję o stwierdzeniu istnienia choroby zawodowej na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych zobowiązane są uwzględnić dwie przesłanki - orzeczenie lekarskie o zawodowej etiologii choroby oraz wyniki dochodzenie epidemiologicznego potwierdzające fakt narażenia na czynniki szkodliwe w środowisku pracy. W niniejszej sprawie brak było narażenia na ponadnormatywny hałas na stanowisku pracy, z tego też względu żadna z placówek służby zdrowia upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie stwierdziła u J. S. choroby zawodowej narządu słuchu. W tej sytuacji inspekcja sanitarna nie może wydać decyzji o stwierdzeniu istnienia choroby zawodowej, gdyż wiąże ją tryb postępowania określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. Ponadto organ nadmienił, że zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają pracy w narażeniu na hałas ponadnormatywny (powyżej 85 dB"A"). Poza tym w kartach badań okresowych skarżącego nie ma potwierdzenia niedosłuchu W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący J. S. zmarł, a w jego miejsce wstąpili jego następcy prawni: T. S., M. K. i A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została wysłana 3 marca 2000r. (data stempla pocztowego), a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I SA 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I SA 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I SA 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 Kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia są niezwykle lakoniczne, uzasadnienie Poradni Chorób Zawodowych wręcz dwuzdaniowe. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Poradni Chorób Zawodowych i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego odnośnie schorzenia słuchu. Poradnia Chorób Zawodowych rozpoznała obustronne odbiorcze upośledzenia słuchu odnośnie ucha prawego UP-38 dB a ucha lewego UL- 31 dB i wskazując, że brak udokumentowanego narażenia na ponadnormatywny hałas nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego stwierdzono niedosłuch obustronnie odbiorczy. Średni ubytek słuchu po odliczeniu poprawki na wiek wyniósł UP-29 dB, UL-30 dB. Instytut stwierdził więc, iż wielkość ubytku słuchu w uchu prawym (lepiej słyszącym) oraz brak udokumentowanego narażenia na hałas o przekroczonych normatywach higienicznych nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej sprzeczności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 Kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia Poradni Chorób Zawodowych, jedynym powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową był brak udokumentowanego narażenia na ponadnormatywny hałas. Analogicznie w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy stwierdzono, że wielkość ubytku słuchu w uchu prawym (lepiej słyszącym) oraz brak udokumentowanego narażenia na hałas o przekroczonych normatywach higienicznych nie upoważniają do rozpoznania choroby zawodowej. Należy jednak podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organy w niniejszej sprawie nie zrobiły. Ponadto z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy wynika, iż uznano za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I SA 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Mając to na uwadze uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawę do ich uchylenia. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 § 3 Kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej oraz wydać decyzję uwzględniając zawartą powyżej ocenę prawną oraz wskazania Sądu. Dopiero wtedy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.