VII SA/Wa 1571/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A.S. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 158 § 1, w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu wniosku A.P., A.S. i R. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r., ([...]), umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2004r., (nr [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.G. pozwolenia na budowę hali magazynowej z częścią socjalną w L., na działce nr ew. [...], w gm. L. – odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 157 § 2, art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej zw. Prawem budowlanym, wyjaśniając pojęcie interesu prawnego. Następnie przytoczył definicję obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) i wyjaśnił, że obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej zw. warunkami technicznymi. Organ wskazał, że zgodnie z projektem działka inwestorów nr [...], graniczy z działką nr ew. [...] J. i A. P. oraz z działką o nr ew. [...] A. S. i R. K. Najmniejsza odległość hali magazynowej od granicy z działką pp. P. wynosi 7,20m, a od granicy z działką pp. K.h wynosi 6,20 m, co oznacza, że zostały zachowane odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 warunków technicznych. Organ dodał, że inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2002r., Nr 179, poz. 1490), zatem obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach nieruchomości inwestora. Zdaniem organu, zasadne było zatem umorzenie postępowania odwoławczego od ww. decyzji Starosty [...], co oznacza, że decyzja, Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa czy też inną, wadą kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku R.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008r. Organ powtórzył argumentację przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej i wyjaśnił ponadto, że R.B. jest właścicielką działek o nr ew. [...], [...], [...]. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu działki te oddzielone są od działki inwestora ulicą W.. Odległość inwestycji od linii rozgraniczającej z ulicą W. wynosi 18m, natomiast od najbliższej działki R.B. 30m (nr ew. [...]). Obszar oddziaływania ww. obiektu obejmuje więc wyłącznie działkę inwestora. W ocenie organu, żaden przepis prawa materialnego nie daje R.B. ani innym osobom, które odwoływały się od decyzji Starosty [...] przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę ww. hali. Wojewoda [...] prawidłowo zatem umorzył postępowanie odwoławcze, co oznacza, że decyzja z dnia [...] stycznia 2007r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ani innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła A.S., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając: - obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 5, art. 28 ust. 2 i art. 35 Prawa budowlanego oraz niezastosowanie art. 140 kc; - obrazę przepisów prawa procesowego, poprzez niezastosowanie art. 7, 8, 77 i art. 107 § 1 i § 3 kpa, jak również błędne zastosowanie art. 28 kpa; - błędy w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie, a zatem skarżący nie mają interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym tej inwestycji, co miało istotny wpływ na treść decyzji. Skarżąca podniosła, że Starosta [...] bezpodstawnie odmówił uznania A. P., skarżącej i R. K. za strony w postępowaniu zwykłym. Wojewódzki Sąd Administracyjny przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, dając ścisłe wytyczne co do zbadania przymiotu strony skarżących. Wojewoda [...] zignorował te wytyczne, bazując jedynie na nierzetelnych ustaleniach poczynionych w postępowaniu dot. pozwolenia na budowę. Tym samym organ odwoławczy orzekający w niniejszej sprawie naruszył art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, gdyż nie uznał za rażące naruszenie prawa ustaleń Wojewody [...] poczynionych wbrew art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skarżąca nie zgodziła się z organem, że jedynymi przepisami prawa materialnego, które mogą być naruszone w postępowaniu dot. pozwolenia na budowę, są przepisy dot. odległości. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że obszar oddziaływania nie dotyczy jedynie możliwości zabudowy działki sąsiedniej, lecz jest również związany z możliwością ograniczenia zagospodarowania działki np. przez jej zalewanie, czy inne immisje, mogące powstać w wyniku zagospodarowania działki inwestora. A.P., skarżąca i R.K. wielokrotnie powoływali przepisy ograniczające zagospodarowanie ich działek. A.S. zaznaczyła, że R.B. nie była stroną wnioskującą o wszczęcie postępowania nieważnościowego, co świadczy o poziomie ignorancji organów i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że podstawę materialnoprawną do uznania jej za stronę w niniejszej sprawie stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 140 Kc i powołała się na orzecznictwo NSA. Następnie odniosła się obszernie do ustaleń poczynionych w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz opinii biegłego w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Po czym powołała się na przepisy art. 7, 8 i 77 § 1 kpa, które zdaniem skarżącej nie zostały uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejsze sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2008r., którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007r., umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2004r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej hali magazynowej. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), dalej zw. ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ma prawo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wtedy, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Taka sytuacja miał miejsce w niniejszej sprawie, gdyż obie decyzje obarczone są istotnymi wadami procesowymi. Podkreślić należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie utrwalony jest pogląd zgodnie z którym wydanie decyzji merytorycznej w kwestii stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, może nastąpić dopiero po zbadaniu, czy podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji posiada przymiot strony w tym postępowaniu. Jeśli przymiotu tego nie posiada organ zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania, a nie wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest bowiem wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony oraz czy istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń, jeśli z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła strona postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie w sprawie nieważności decyzji i zakończyć je decyzją merytoryczną, która w zależności od dokonanych ustaleń będzie stwierdzała nieważność decyzji, albo odmówi stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli okaże się, że przesłanki nieważności nie wystąpiły (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, str. 829 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1143/93, ONSA 1995/3 poz. 145; z dnia 19 marca 1997 r., III SA 1802/95, LEX nr 29911; z dnia 22 września 1999r. IV SA 1400/97, LEX nr 47895; z dnia 20 lutego 1998r., I SA 1883/97, LEX nr 45647). W kontrolowanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pomylił te dwa rozstrzygnięcia. Z obu decyzji wynika bowiem, że zarówno treść rozstrzygnięcia jak i podstawa prawna dotyczą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast w uzasadnieniu organ przedstawił argumentację dotyczącą braku interesu prawnego po stronie osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ w sposób istotny naruszył art. 158 § 1 kpa, a w konsekwencji również art. 107 § 1 i 3 kpa, gdyż podstawa prawna oraz rozstrzygnięcie decyzji nie odpowiada treści uzasadnienia. Wobec poczynionych ustaleń, rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem argumentacji Sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.