II SA/Ke 683/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008r. sprawy ze skargi K. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] nakładające na podstawie art. 119 § 2, art. 121 § 4 i § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954) na K. H. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 130 109,40zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, polegającego na dokonaniu rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarsko-gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] położonej w K. przy ul. [...] pod rygorem wykonania zastępczego. W motywach uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 ust 4 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. H. rozbiórkę samowolnie wybudowanej nadbudowy budynku inwentarsko-gospodarczego usytuowanego na nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] w[...] . W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [..] powyższą decyzję utrzymał w mocy. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] K. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 25 maja 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/ke 526/05 skargę K. H oddalił. Organ odwoławczy wskazał, że po uprawomocnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach upomnieniami z dnia [...] (doręczonymi zobowiązanemu odpowiednio w dniach[...]) wezwał K. H. do niezwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarsko-gospodarczego, w[...], a po dokonaniu w dniu [...] kontroli na działce, wobec stwierdzenia niewykonania obowiązku - wszczął postępowanie egzekucyjne wydając tytuł wykonawczy nr [...] (doręczony zobowiązanemu w dniu[...]), i nakładając postanowieniem z dnia [...] znak: [...] na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 130 109,40zł zł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zasadne i zgodne z prawem. Powołując brzmienie art. 121 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Postępowanie egzekucyjne w administracji organ odwoławczy wskazał, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego wysokość grzywny została przez organ I instancji ustalona jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna została nałożona. Według ustaleń organu cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2007r. stanowiąca podstawę naliczenia wysokości grzywny wynosi 2.683zł (Komunikat Prezesa GUS z dnia 15 maja 2007r. ogłoszony w Dz.Urz. GUS Nr 5, poz. 6). Wymiary samowolnie wykonanej nadbudowy obiektu objętego nakazem decyzji z dnia [...] wynoszą (18,40m x 12,10m) + (3,05m x 6,50m), stąd powierzchnia zabudowy budynku wynosi 242,47m2. Opłata za czynności egzekucyjne w wysokości 68zł została ustalona w oparciu o art. 64a § 1 pkt 1 powołanej ustawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, iż sytuacja życiowa, kwestie finansowe i konieczność poniesienia kosztów przez zobowiązanego, nie mają wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. H. wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił organom naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci rażąco wysokiej grzywny pieniężnej, której wykonanie nie jest obiektywnie możliwe, powoduje jedynie niewypłacalność skarżącego i nie zapewnia należytego wyegzekwowania nałożonego nań obowiązku dokonania rozbiórki. W ocenie Skarżącego, organ egzekucyjny ustalając grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 130 109,40 zł zastosował środek nieadekwatny i niewspółmierny do stopnia zawinienia, a trudna sytuacja finansowa skarżącego nie pozwala na wywiązanie się z obowiązku zapłacenia grzywny. Według Skarżącego koszt samej rozbiórki nadbudowy wyniósłby kolejne 50.000zł. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, bowiem odnosi się do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarsko- gospodarczego usytuowanego na nieruchomości o nr ewidencyjnym[...], położonej w[...]. Stosownie do treści art. 1a pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.- zwanej dalej jako u.p.e.a.) środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania należy uznać, że organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. Stosownie do dyspozycji powołanego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Powyższy przepis wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. (porównaj R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, str. 46). W art. 7 ust. 2 u.p.e.a. zawarto również kolejną zasadę, stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że sposób wymienienia w art. 1a pkt 12b środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym nie ma wpływu na kolejność ich stosowania. Wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ma służyć. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 463/2005. W świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu. W rozpoznawanej sprawie trafny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7 § 2 u.p.a.e., jednakże nie z powodów podniesionych w skardze, w których skarżący wskazywał na trudną sytuację materialną uniemożliwiającą zapłatę tak wygórowanej jego zdaniem grzywny. Mając na uwadze zasady wyrażone w art. 7 ust. 2 u.p.a.e. tj. stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, obowiązkiem organów egzekucyjnych było rozważenie który z dostępnych prawem środków egzekucyjnych był właściwy przy realizacji obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarsko-gospodarczego. Jak już bowiem wcześniej podniesiono nie grzywna w celu przymuszenia lecz wykonanie zastępcze jest tym środkiem egzekucyjnym, który może doprowadzić do rozebrania samowolnie dokonanej nadbudowy budynku inwentarsko- gospodarczego. Ponadto w okolicznościach danej sprawy, uwzględniając treść nałożonego na zobowiązanego obowiązku oraz wysokość nałożonej grzywny (130109,40zł), nie można przesądzić, że zastosowany w sprawie środek jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. W szczególności nie da się stwierdzić, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wielkość ustalonej grzywny, zwłaszcza, że wedle skarżącego koszt tej rozbiórki wynosiłby ok. 50.000zł. W tym względzie brak rozważań organu nie pozwala Sądowi na weryfikację zaskarżonego postanowienia i ocenę czy organy dokonały prawidłowego wyboru środka egzekucyjnego. Niezbędne zatem będzie przeprowadzenie postępowania pozwalającego na wyjaśnienie podniesionych kwestii. Zaskarżone postanowienie zostało wydane również z naruszeniem art. 119 § 2 u.p.e.a., który stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zarzuty dotyczące trudnej sytuacji materialnej skarżącego oraz następstw wykonania obowiązku rozbiórki mogące doprowadzić do niewypłacalności - są zarzutami pozaprawnymi i jako takie nie mają wpływu na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Idąc bowiem tokiem rozumowania skarżącego należałoby przyjąć, iż istnienie trudnej sytuacji materialnej zobowiązanego uniemożliwiałoby w ogóle prowadzenie egzekucji administracyjnej, takie zaś stanowisko w świetle przepisów prawa jest nieuprawnione. Wykazane wyżej naruszenia prawa powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I-szej instancji o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1lit a) i c) w zw. z art. 134, 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając ponownie, organ I-szej instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygniecie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o art. 200 powołanej ustawy.