II OSK 1697/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 71/09 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary grzywny wymierzonej w toku postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz B. R. kwotę 1640 zł. ( słownie tysiąc sześćset czterdzieści zł.) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 71/09 oddalił skargę B. R. na postanowienie ( w wyroku – "decyzji") Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2005 r. w przedmiocie kary grzywny wymierzonej w toku postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu. Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] października 2005r. (sprostowanym postanowieniem z dnia 8 listopada 2005r.) Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin z dnia [...] września 2005r. o wymierzeniu B. R. kary w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego położonego w Lublinie przy ul. [...] - [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie odmówił B. R. pozwolenia na użytkowanie budynku położonego w Lublinie przy ul. [...] - [...]. W trakcie przeprowadzonych w dniu 18 sierpnia 2005r. oględzin budynku stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania budynku wymagającego pozwolenia na budowę z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Z tych przyczyn wymierzono inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku w kwocie 75.000zł W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. R. wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, iż podstawą wydania kontrolowanego postanowienia był art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.), przewidujący sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy. Skarżącemu prawomocną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r odmówiono wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, natomiast bezspornym jest, że skarżący użytkuje obiekt jako sklep, co potwierdza protokół z oględzin z dnia 18 sierpnia 2005r. wraz z dokumentacją fotograficzną. W ocenie sądu I instancji spełnione zostały przesłanki z art. 57 ust. 7 ustawy do wymierzenia skarżącemu kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wysokość tej kary została wyliczona prawidłowo na podstawie art. 59 f ust. 1 ustawy, po ustaleniu na podstawie załącznika do ustawy - kategorii obiektu, współczynnika kategorii obiektu i współczynnika wielkości obiektu. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2009r. w sprawie P 64/07 orzekł o zgodności z Konstytucją RP art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł B. R.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie : -art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, iż przepisy te mają zastosowanie do obiektów wybudowanych w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i zastosowanie tych przepisów w sytuacji przystąpienia do użytkowania obiektu przy braku pozwolenia na budowę, - art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przez jego zastosowanie wobec inwestora, który nie miał obowiązku ani zawiadomienia o zakończeniu budowy ani uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego z uwagi na brak pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2005 r. i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin z dnia [...] września 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oddalający skargę na postanowienie, którym organ nadzoru budowlanego wymierzył inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Skarżący oparł skargę kasacyjną na naruszeniu prawa materialnego art. 54, 55 oraz 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zarzucając Sądowi I instancji niewłaściwe ich zastosowanie. W skardze kasacyjnej skarżący wskazał, iż obiekt stanowiący przedmiot postępowania został wzniesiony przez skarżącego na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia 31 sierpnia 1988 r. Decyzja ta nakładała na inwestora obowiązek zgłoszenia budynku do użytkowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego w dniu 25 marca 1991 r., już po wybudowaniu przedmiotowego budynku, a zatem ustał również obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikający z decyzji. Skarżący wskazał, iż toczy się postępowanie w sprawie w której Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok o sygnaturze akt II OSK 1338/07. W związku z tym skarżący zakwestionował zasadność wymierzenia mu kary nawet jeżeli nie zgłosił obiektu do użytkowania. Argumentacji skarżącego nie sposób odmówić racji. Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1338/07 wynika, iż toczy się postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Wykonując orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy zostały zobowiązane do poczynienia ustaleń faktycznych mających na celu wyjaśnienie według jakich przepisów należy dokonywać oceny legalności budowy spornego budynku, czy według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. czy Prawa budowlanego z 1994 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pominął powyższą kwestię przy ocenie kontrolowanych przez siebie postanowień. Rozstrzygnięcia wymaga zatem kwestia dopuszczalności nałożenia na inwestora, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, kary z tytułu nielegalnego użytkowania wskazanego obiektu budowlanego, a tym samym poprawności zastosowania w kontrolowanej przez sąd wojewódzki sprawie administracyjnej art. 57 ust. 7, w sytuacji gdy toczy się postępowanie mające na celu ustalenie w pierwszej kolejności według jakich przepisów nastąpić powinna legalizacja obiektu. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 tej ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Brzmienie przepisu pozwala na przyjęcie tezy, że znajduje on zastosowanie w sytuacji, gdy wobec danego obiektu budowlanego stosuje się procedurę określoną przepisami art. 54 lub art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a inwestor nie wywiązał się z obowiązków określonych w tych przepisach. Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy, dotyczyć więc może jedynie budowy poprzedzonej ważnym pozwoleniem na budowę. Prawnie skuteczne jest bowiem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko wobec obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Zgłoszenie to nie zastępuje natomiast procedury legalizacyjnej, przewidzianej w art. 48 lub art. 50, 51 Prawa budowlanego. Z kolei art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przewiduje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i został on zaliczony do wymienionych w tym przepisie kategorii obiektów albo jeżeli zachodzą okoliczności, o których jest mowa 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Pozwolenie na użytkowanie jest również wymagane, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych - wówczas wydaje się decyzję zezwalającą na użytkowanie części obiektu budowlanego. Przedstawione przypadki, w których inwestor ma obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie obejmują więc sytuacji, gdy w stosunku do obiektu dopiero toczy się postępowanie legalizacyjne. Przyjąć bowiem należy, iż skoro strona skarżąca nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 ustawy Prawo budowlane, a taka z kolei sytuacja nie pozwalała zastosować w tym postępowaniu i na tym jego etapie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przytoczone wyżej względy obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do stwierdzenia, że zaskarżonym wyrokiem naruszono poprzez wadliwe zastosowanie art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji błędne zastosowano również art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz złożonego wniosku dotyczącego kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.