II OSK 72/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. i L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 164/09 w sprawie ze skargi E. G. i L. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną II OSK 72/10 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 29 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. G. i L. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Przeprowadzona w dniu 30 września 2008 r. kontrola wykazała, że na działce nr [...] położonej w R., od strony drogi wojewódzkiej nr 812, E. i L. G. wykonali ogrodzenie o konstrukcji murowanej na fundamencie betonowym z cokołem z cegły o wysokości 0,4 m i słupkach murowanych z cegły o przekroju 32x32 cm i wysokości 1,65 m. Budowa ogrodzenia nie została zakończona. Do wykonania pozostało wypełnienie przęsłami pól pomiędzy słupkami oraz montaż furtki wejściowej na posesję. Prace przy budowie ogrodzenia prowadzone były od jesieni 2007 r. bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia. Inwestorzy okazali jedynie decyzję Starosty Chełmskiego z dnia [...] maja 2006 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem na działce nr [...] i [...] i zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego na dz. nr [...]. Decyzja ta została uchylona w zakresie zagospodarowania działki z uwagi na istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie zagospodarowania działki z elementem istniejącego ogrodzenia. Analiza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rejowiec wskazuje, iż wykonana budowa nie narusza zapisów tego planu w związku z czym wszczęta została procedura legalizująca samowolę budowlaną. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy legalności budowy ogrodzenia działki nr [...] położonej w miejscowości Rejowiec od strony drogi wojewódzkiej nr 812, nakazał E. G. i L. G. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia rysunków określających rodzaj, zakres i sposób wykonania wykonanych robót, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki oraz zaświadczenia Wójta Gminy Rejowiec o zgodności wybudowanego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, działając na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał E. i L. G. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi wojewódzkiej nr 812. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż inwestorzy nie złożyli wymaganych dokumentów i oświadczeń, co obligowało organ do nakazania rozbiórki spornego ogrodzenia. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał ustalenia dotyczące stanu faktycznego oraz jego ocenę prawną, wskazując, że inwestorzy mieli możliwość zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej z czego jednak na skutek nieprzedłożenia odpowiednich dokumentów nie skorzystali. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. i L. G. podnieśli, że jednym z elementów zatwierdzonych w projekcie było nowe ogrodzenie. Jego wykonanie wchodziło w skład całego zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący wskazali, że z uwagi na śmierć projektanta nie potrafią wyjaśnić, dlaczego składając w ich imieniu wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i wykonanie zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego nie ujęto w nim ogrodzenia pomimo zamieszczenia jego rysunku w projekcie. Ponadto w ocenie skarżących, zgłoszenie polegało na przedstawieniu dokumentów, o których mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane, nie zaś na składaniu wniosku. Wskazali także, że całą inwestycję objętą decyzją z dnia [...] maja 2006 r. zakończyli montażem przęseł w ogrodzeniu w dniu 5 października 2008 r., tj. na 22 dni przed wstrzymaniem robót. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pierwszej kolejności wskazał, że budowa ogrodzenia od strony drogi z uwagi na brak dokonania zgłoszenia nosi cechy samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie, postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów i oświadczeń. Jednakże strona skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku pomimo pouczenia o ewentualnym nakazie rozbiórki wykonanego ogrodzenia. Zdaniem Sądu, jako oczywistą i niewymagającą szerszego uzasadnienia należało zatem potraktować prawidłowość orzeczenia nakazu rozbiórki. Stwierdzenie tych okoliczności nie tylko uprawniało, ale i zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia przymusowej rozbiórki. W przypadku nieprzedłożenia stosownych dokumentów przez inwestora - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie - organ nadzoru budowlanego nie może uchylić się od nakazania rozbiórki i dokonać legalizacji wykonanego z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane ogrodzenia. Za bezpodstawne uznał Sąd I instancji twierdzenia skarżących, że decyzja Starosty Chełmskiego z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z garażem oraz wykonanie zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego uprawniała inwestorów również do legalnego wykonania ogrodzenia. Ani z sentencji przywołanej decyzji, ani z jej uzasadnienia nie wynikało bowiem, że organ udzielający pozwolenia na budowę jego zakresem objął również prace polegające na budowie ogrodzenia od strony drogi wojewódzkiej. Z akt zgromadzonych w sprawie nie wynika również, aby kiedykolwiek inwestorzy zgłaszali zamiar przystąpienia do wykonania przedmiotowego ogrodzenia. O powyższym fakcie nie może natomiast w żaden sposób świadczyć samo umieszczenie w projekcie budowlanym dotyczącym zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego rysunku ogrodzenia, skoro brak śladów wskazujących, że inwestorzy zamierzają przystąpić również do wykonania ogrodzenia i w tym celu umieścili w projekcie rysunek ogrodzenia. W związku z tym organ udzielający pozwolenia na budowę nie był uprawniony do rozszerzenia złożonego wniosku o udzielenie zgody na budowę o inwestycję w tym wniosku nie wskazaną. Aby żądanie strony wywołało oczekiwane dla niej skutki prawne musi ono być wyraźnie wyartykułowane, organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do interpretowania żądania strony. Sąd podkreślił, że skoro strona zwróciła się do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem oraz zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego, nie wskazując jednocześnie, iż wniosek ten stanowi także zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonania ogrodzenia działki skarżących od strony drogi publicznej, trudno uznać, że organ obowiązany był dokonać analizy projektu architektoniczno-budowlanego, a następnie wyrazić zgodę na wykonanie wszystkich obiektów budowlanych nakreślonych w przedłożonym projekcie. Ponadto Sąd wskazał, że dopuszczalna jest sytuacja, w której sporządzona dokumentacja techniczna dotyczy więcej niż jednego obiektu, jednakże inwestor zwraca się do organu o zatwierdzenie projektu jedynie w części dotyczącej wskazanego obiektu i udzielenia pozwolenia na budowę odnośnie tylko tego obiektu. Przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dopuszcza możliwość wydania więcej niż jednego pozwolenia na budowę, czyli etapowania budowy zamierzenia inwestycyjnego. Możliwe to jest jednak tylko pod warunkiem, że obiekty po zrealizowaniu będą mogły samodzielnie funkcjonować. W takiej sytuacji projekt zagospodarowania działki lub terenu musi jednak obejmować całe zamierzenie budowlane. Projekt zagospodarowania działki, stanowiący załącznik do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia [...] lutego 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w części obejmującej projekt zagospodarowania działki nie zawierał jednak jakiejkolwiek informacji na temat projektowanego od strony drogi ogrodzenia. Na projekcie tym zostało naniesione wyłącznie ogrodzenie istniejące, co dodatkowo świadczy o tym, że inwestor nie objął swym żądaniem zamiaru wykonania ogrodzenia. Sąd zauważył również, że dokumenty złożone przez inwestorów nie spełniały wymagań dotyczących zgłoszenia, określonych w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co również dodatkowo wzmacnia argumentację, iż w istocie strona rzeczonego zgłoszenia nie dokonała. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie dotyczące prawa dysponowania działką na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Przedłożona do akt sprawy dokumentacja zawierała wyłącznie rysunek ogrodzenia, co nie mogło oznaczać, że inwestor dokonuje również zgłoszenia wykonania ogrodzenia. W dokumentach tych brak natomiast określenia zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją ogrodzenia oraz wskazania terminu ich rozpoczęcia. Nadto złożone przez każdego z inwestorów oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką na cele budowlane dotyczyło wyłącznie działek nr [...] i [...], podczas gdy część ogrodzenia została wykonana również na działce nr [...]. Samo dołączenie umowy ustanawiającej służebność osobistą na rzecz skarżących do tej działki nie spełnia warunku złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie zostały także dołączone wymagane uzgodnienia ani opinie, m.in. uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. W aktach sprawy znajduje się fotokopia takiego uzgodnienia, jednakże uzgodnienie to zostało wydane dopiero na wniosek inwestorów w dniu 10 października 2007 r., a więc niemal półtora roku od dnia wydania pozwolenia na budowę. Konkludując Sąd uznał, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że inwestorzy wykonali przedmiotowe ogrodzenie w warunkach samowoli budowlanej, a wobec tego, że skarżący nie złożyli niezbędnych do legalizacji samowoli dokumentów, organy administracji nie miały możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż nakazanie rozbiórki ogrodzenia. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, ponieśli zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 30, art. 33 ust. 1 i art. 49b ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zgodnie z art. 30 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzenia nie wymaga zezwolenia, a tylko zgłoszenia, co zostało uczynione przy okazji przedstawienia zamierzenia budowlanego Starostwu Powiatowemu w Chełmie. W ocenie Sądu I instancji dokumenty złożone przez inwestorów nie spełniały wymagań dotyczących zgłoszenia, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zastosowana została błędna wykładnia, ponieważ zostały spełnione wymogi określone w art. 30 ustawy Prawo budowlane: 21 czerwca 2008 r. zgłoszone zostało rozpoczęcie robót, w tym także budowy ogrodzenia, a w samym projekcie znajdowały się rysunki i szkice nowego ogrodzenia. W kontekście zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazano, że projekt stanowiący załącznik do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia [...] lutego 2007 r. w części dotyczącej ogrodzenia nie zawierał jakiejkolwiek informacji na temat projektowanego ogrodzenia, a na projekcie według interpretacji Sądu znajduje się tylko ogrodzenie istniejące. Autor skargi kasacyjnej uważa, że jest to błędne założenie, gdyż według wcześniejszych ustaleń konstrukcja do momentu rozpoczęcia realizacji nowego projektu składała się z betonowego fundamentu, który był tylko nieznacznie wzniesiony nad poziom gruntu oraz metalowych słupków, pomiędzy którymi rozciągnięta była siatka. Projektowane ogrodzenie wyglądało zupełnie inaczej i to jego projekt znajdował się w załączniku. W ocenie składającego kasację Sąd I instancji błędnie doszedł do przekonania, że strona skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku, o którym mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wiąże się z błędnym założeniem, że nie zgłoszono budowy ogrodzenia. Niedopełnienie złożenia dokumentów wiąże się zaś tylko i wyłącznie z faktem, że wcześniej dokonano zgłoszenia budowy ogrodzenia, a nie jest możliwe zgłoszenie dwa razy tego samego przedsięwzięcia. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Punktem wyjścia dla rozważań w rozpoznawanej sprawie jest treść art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), stosownie do którego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszeniu właściwemu organowi podlega budowa ogrodzeń od strony dróg czy ulic. Sąd I instancji, w ślad za organami nadzoru budowlanego, przyjął, że inwestorzy nie dokonali zgłoszenia robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia właściwemu organowi, a następnie nie zastosowali się również do obowiązku przedłożenia dokumentów, nałożonego na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co uniemożliwiło legalizację samowoli budowlanej i w konsekwencji skutkowało nakazem rozbiórki. W odniesieniu do ustaleń przyjętych w zaskarżonym wyroku autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postawił zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30, art. 33 ust. 1 i art. 49b ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, przy czym z petitum skargi kasacyjnej nie wynika, na czym naruszenie powyższych przepisów miałoby polegać. Dopiero analiza uzasadnienia środka zaskarżenia daje podstawy do twierdzenia, że skarżący upatrują naruszenia powołanych przepisów w przyjęciu, że budowa ogrodzenia od strony drogi wojewódzkiej nie wymagała odrębnego zgłoszenia, gdyż jej zgłoszenie nastąpiło w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji, w ocenie autora skargi kasacyjnej, brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki ogrodzenia. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy stwierdzić, że nie mogą one wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie zostały podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skoro zatem autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę orzekania, należy uznać za miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Powyższe stwierdzenie ma zaś istotne znaczenie dla oceny zasadności części zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje oczywiście, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego inwestorzy podnosili, że załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany zawierał projekt zagospodarowania terenu, na którym naniesiono rysunki i szkice planowanego ogrodzenia. Uwzględnienie w projekcie budowlanym ogrodzenia w nowym planowanym kształcie uprawniało, zdaniem inwestorów, do twierdzenia, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru jego wybudowania przy okazji występowania z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem i zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego. Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony, że projekt zagospodarowania terenu zawiera szkic nowego planowanego ogrodzenia, lecz przyjął, iż na projekcie zamiennym zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] lutego 2007r, który był wiążący dla inwestorów, naniesione zostało jedynie ogrodzenie dotychczas istniejące. Prawidłowość powyższego ustalenia faktycznego nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej, co powoduje, jak wcześniej powiedziano, brak możliwości skutecznego podważenia przyjętych ustaleń faktycznych. W konsekwencji, skoro strona nie wykazała, że na złożonym projekcie budowlanym, który Sąd I instancji uznał za wiążący, naniesiono nowe ogrodzenie, nie sposób wywodzić, że inwestorzy dokonali zgłoszenia budowy ogrodzenia w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego, rozumianego jako całość obiektów naniesionych na projekcie. Słusznie zauważył ponadto Sąd I instancji, że ani z sentencji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, ani z jej uzasadnienia nie wynikało, że organ architektoniczny objął zakresem swego rozstrzygnięcia również roboty polegające na budowie ogrodzenia od strony drogi wojewódzkiej. Należy co prawda zauważyć, iż w pierwszym projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] maja 2006r. przedstawiono przebieg ogrodzenia istniejącego i projektowanego a także na rysunku obrazującym elewację frontową z projektowanym zadaszeniem, narysowano szkic ogrodzenia z wymiarami, nie mniej jednak ogrodzenia tego nie wymieniono w wykazie obiektów projektowanych, które podlegałyby realizacji. Poza tym Sąd I instancji wobec zmiany projektu zagospodarowania działki w 2007r, nie uwzględniał projektu z 2006r. Ubocznie należy podnieść, że samo graficzne przedstawienie przebiegu ogrodzenia na projekcie zagospodarowania terenu oraz na karcie projektu obrazującej wygląd elewacji frontowej, załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę innych obiektów, bez wyraźnego oświadczenia inwestora, co do zamiaru podjęcia budowy tego ogrodzenia nie może być traktowane jako zgłoszenie dokonane w trybie art. 32 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym wobec stwierdzenia, że inwestorzy nie dokonali zgłoszenia robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia i nie podjęli działań wskazanych przez organ nadzoru budowlanego, zmierzających do legalizacji samowoli, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zastosowanie znajduje przepis art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.