II OSK 731/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 137/07 w sprawie ze skargi E. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 137/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi E. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r., uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezydent Miasta na wniosek D. D., decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] w obrębie [...], położonych przy ulicy [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.. Odwołania od powyższej decyzji złożyli: E. B. i K. B., Spółdzielnia B., I. Z. D., E. M. i H. M., zarzucając zaskarżonej decyzji między innymi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1, art. 54 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., orzekło: 1) na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy, 2) na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze z wniosku złożonego przez I. Z. D., E. M. i H. M. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent Miasta przeniósł decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. na rzecz [...] Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w O. E. i K. B. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów: – art. 61 ust. 5 w związku z ust. 1 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, – art. 54 pkt 2 lit. d/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, – art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając pkt 1 zaskarżonej decyzji oraz decyzję organu I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2007 r., IV SA/Wa 137/07 wskazał, iż we wniosku a następnie w decyzji nie podano ile przewiduje się budynków III- i IV-kondygnacyjnych oraz nie określano podstawowych parametrów, jak długość, szerokość i wysokość tych obiektów, co wymagają przepisy art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a/-c/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wadliwie został wyznaczony obszar analizowany, nie ustalono szerokości frontu działki, co narusza § 3 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W części pisemnej analizy nie dokonano analizy wyznaczonego obszaru pod względem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Geometrię dachów planowanych do realizacji budynków określono alternatywnie, zalecając dachy płaskie lub o niewielkich spadkach, czyli niezgodnie z § 8 ww. rozporządzenia. Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego w ocenie Sądu, miały wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji w ocenie Sądu zostały wydane z obrazą przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie zawarte w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo Sp. z o.o. z siedzibą w O., zaskarżanemu wyrokowi zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 2 oraz art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną interpretację; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez orzeczenie nie na podstawie całości akt sprawy. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, chociaż niektóre zarzuty w niej zamieszczone są trafne. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b/ oraz art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, jeżeli chodzi o niepodanie we wniosku ile ma być budynków trzy- i czterokondygnacyjnych oraz ich podstawowych parametrów technicznych. Niesłuszne jest tu stanowisko Sądu, gdyż z powyżej wymienionych przepisów ustawy nie wynika taki aż stopień szczegółowości określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu, w tym gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. Należy też zgodzić się z poglądem, że w decyzji o warunkach zabudowy nie było konieczne określenie ilości planowanych do realizacji budynków. Rację ma strona skarżąca, iż aby podać tak szczegółowe dane dotyczące planowanych budynków i ich wymiarów, to na etapie ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy przyszły inwestor musiałby mieć już gotowy projekt budowlany, a tego nie wymagają też przepisy. Poza tym decyzja o warunkach zabudowy jest w pewnym sensie tylko promesą, informacją co można zrealizować na danym terenie, nie zobowiązująca jednak jeszcze wnioskodawcy do żadnych określonych działań poza tym, że mając taką decyzję może wystąpić o pozwolenie na budowę. Nadmierna szczegółowość i drobiazgowość decyzji o warunkach zabudowy, zbędna na tym etapie, stwarzałaby trudności w uzyskaniu pozwolenia na budowę, z uwagi na brzmienie art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trafne są tu odniesienia postanowień decyzji o warunkach zabudowy do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który też sporządza się na pewnym poziomie ogólności bez zbędnej szczegółowości rozwiązań technicznych. Zresztą należy zauważyć, że w decyzji określono maksymalną szerokość elewacji frontowych poszczególnych obiektów – 20 m i wysokość maksymalną obiektów – 16 m, co należy uznać za wystarczające na etapie ustalania warunków zabudowy. Wbrew temu, co wynika z uzasadnienia zaskarżanego wyroku, geometrii dachów planowanych budynków w decyzji nie określono alternatywnie, lecz przewidziano geometrię dachów "o niewielkim spadku". Należy więc i w tej kwestii podzielić stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej. Nie można jednak uznać za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 i art. 133 § 1, zamieszczone w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej, i tej części uzasadnienia odnoszącego się do nich. Prawidłowo Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku wskazał, iż dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego zgodnie z powyższym przepisem, konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru. Granice analizowanego obszaru należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów, natomiast maksymalnej odległości ustawodawca nie określił. Nie można jednak tej odległości uznać za zupełnie dowolną, w żaden sposób niezwiązaną z szerokością frontu działki. Tak jak to organ wyznaczył w tej sprawie granice analizowanego obszaru są poza jakąkolwiek kontrolą, gdyż nieznana jest szerokość frontu działki. Poza tym występują w materiałach sprawy istotne rozbieżności, co do odległości istniejących już budynków mieszkalnych wielorodzinnych od terenu, na którym planuje się budowę. Wnoszący skargę twierdzą, że najbliższe budynki wielorodzinne są oddalone od planowanej inwestycji z jednej strony około 300 m a z drugiej strony około 800 m. Tymczasem w skardze kasacyjnej przyjmuje się, że ta odległość wynosi około 150 m. Natomiast w załączniku Nr 2 do decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. stanowiącym "wynik analizy obszaru", organ jedynie stwierdza bez podania dokładnych danych, że "od strony północno-zachodniej i południowej teren graniczy z działkami niezabudowanymi. Od strony północno-wschodniej sąsiaduje z kilkoma domami jednorodzinnymi. W rejonie ulic [...] i [...] występuje IV-kond. zabudowa wielorodzinna, również w rejonie ulic [...] i [...] znajduje się obszar zabudowany osiedlami wielorodzinnymi ok. IV-kondygnacji". W związku z powyższym, trudno ocenić w oparciu o jakie kryteria organ wyznaczył granice obszaru analizowanego, nie można więc było w tej części poddać kontroli zaskarżonej decyzji, co musi prowadzić do wniosku, tak jak to sformułował Sąd I instancji, iż obszar analizowany został wyznaczony wadliwie, co stanowiło dostateczny powód, aby uwzględnić skargę. Powyższe rozważania wskazują, że nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do art. 141 § 4 i 133 § 1 p.p.s.a. Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien dokładnie określić szerokość frontu działki i dokonać niezbędnych ustaleń w jakiej odległości od planowanej zabudowy, znajdują się najbliższe budynki wielorodzinne. Powyższe ustalenia, niebudzące żadnych wątpliwości, mogą dopiero stanowić podstawę do prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.