I SA/Sz 473/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi N. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów za 2005 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę [...] złote tytułem zwrotu koszów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 139 i art.104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.); art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji gwarancji EFO i GR (Dz. U. Nr 2003r., Nr 229 poz. 2273); art. 2 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze. zm) § 1 ust. 1 pkt. 1, 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej (Dz. U z 2004. Nr 65, poz. 600, ze zm.); art. 138 ust.1 i ust.2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004); art. 51 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004, ze zm.); po rozpatrzeniu odwołania N. N. od Decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu G. nr [...] z dnia [...]r.,w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz - odmówił N. N. przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) na [...] rok i nałożył sankcję z tytułu JPO w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji podano, że wniosek o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w imieniu N. N. złożył w dniu [...] r. w Ambasadzie Polskiej w B. W. N. -jeden z trzech pełnomocników (T. N., A. S.. i S. T.) ustanowionych pełnomocnictwem wystawionym w B. w dniu [...] r. Do płatności bezpośrednich zgłoszono działki rolne z uprawą rzepaku ([...]), trawy na gruntach ornych ([...]) i łąki trwałe ([...]) o łącznej powierzchni [...] ha. Wszystkie zgłoszone uprawy posiadały uprawnienia zarówno do JPO jak i do UPO. W wyniku kontroli, przeprowadzonej w dniach [...] r. stwierdzono nieprawidłowości z kodem GR5 oznaczającym, że wystąpiły uchybienia szczegółowe mające wpływ na płatność. Protokół kontroli podpisał A. S. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] orzekającą o odmowie przyznania N. N. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na [...] rok. W uzasadnieniu decyzji organ I Instancji wskazał, iż wystąpił błąd między obszarem deklarowanym a stwierdzonym do płatności, który wynosi [...] % obszaru wyznaczonego i mieści się w granicach pomiędzy [...] a [...] . Powyższą decyzję wysłano na adres pełnomocnika strony S. T., a jej odbiór został potwierdzony w dniu [...] r. Od powyższej decyzji pełnomocnik S. T. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając sprzeczność ustaleń w oparciu o które wydano rozstrzygnięcie z rzeczywistym stanem rzeczy oraz pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się i zgłoszenia zastrzeżeń. Pełnomocnik podniósł, że podczas kontroli terenowej przeprowadzonej w dniach [...] r. stwierdzono [...] ha użytków rolnych, więc różnica między powierzchnią deklarowaną a wyznaczoną wynosi [...] %, natomiast w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wykazano, że obszar użytkowany rolniczo wynosi [...] ha a różnica wzrasta do [...] %. Wskazano również na wadliwy sposób doręczenia stronie protokołu z czynności kontrolnych, w szczególności sposobu zaadresowania przesyłki pocztowej, ze względu na wysłanie go bezpośrednio do N. N., z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego skierował do Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji prośbę o ponowne przeprowadzenie kontroli w gospodarstwie rolnym N. N. W dniach [...] r. w gospodarstwie producentki została przeprowadzona kontrola na miejscu. O kontroli powiadomiono S. T. a osobą obecną podczas jej wykonywania był A. S... W dniu [...] r. organ I instancji skierował do S. T. zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o tym, iż zgodnie z art. 10 §1 Kpa strona może zapoznać się z materiałem dowodowym, wypowiedzieć się co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odbiór zawiadomienia został potwierdzony w dniu [...] r. Organ I instancji wskazał, że strona jak i jej pełnomocnik nie skorzystali z prawa do zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego przyznał producentce płatność bezpośrednią do gruntów rolnych w kwocie [...] zł i odstąpił od jej uzasadnienia, uznając że wyczerpuje ona żądania strony w całości. Od powyższej decyzji S. T. złożył odwołanie, w którym podniósł, iż nie uwzględniono żądania strony w całości, bowiem wniosek dotyczył [...] ha gruntu zaś płatność została przyznana do [...] ha. Pomiędzy tymi powierzchniami istnieje różnica [...] ha a spowodowana jest ona najprawdopodobniej błędem rachunkowym co przekłada się na kwotę płatności [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił przyznania N. N. zarówno JPO jak i UPO, oraz nałożył z tego tytułu sankcje. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy obowiązujące w [...] r. w zakresie przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Przytoczono treść art. 25 Rozporządzenia komisji (WE) 796/2004. Organ wskazał, że z protokołu z kontroli na miejscu wynika, że naruszono powyżej przytoczony art. 25 tego rozporządzenia, bowiem producenta o kontroli powiadomiono w dniu [...] r. a z dat widocznych na zdjęciach wykonanych podczas kontroli wynika, iż kontrolę przeprowadzono w dniu [...] r. Okres czasu, który upłynął między powiadomieniem a rozpoczęciem kontroli (dwa dni) był na tyle długi i nieuzasadniony, iż mógł zagrażać celowi kontroli. Art. 28 pkt.2 Rozporządzenia (WE) 796/2004 "Raporty z przeprowadzonej kontroli" stanowi, iż rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli. Wskazano, że osobą powiadomioną o kontroli był A. S., który uczestniczył w kontroli, podpisał protokół z czynności kontrolnych i czynił to na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. Organ drugiej instancji podkreślił, że każdy z pełnomocników posiadał prawo do jednoosobowej reprezentacji. Organ odwoławczy podniósł, iż S. T. nie był pełnomocnikiem bardziej uprzywilejowanym od pozostałych, że nie tylko z nim należało prowadzić korespondencję i nie tylko jego powiadamiać o fazach procesu administracyjnego. Podkreślono, iż A. S. został ustanowiony nie tylko pełnomocnikiem lecz i zarządcą gruntów zgłoszonych do płatności. Prowadząc w imieniu swojej mandantki gospodarstwo rolne na przedmiotowych gruntach znał ich aktualny stan agrotechniczny oraz kulturę rolną. Uczestnicząc w czynnościach kontrolnych nie wniósł żadnych uwag do protokołu z kontroli z [...] r. oraz wiedział, że w celu udokumentowania kultury rolnej gruntów wykonywano dokumentację fotograficzną a numery zdjęć wykonanych na poszczególnych działkach rolnych zapisane zostały w protokole z kontroli. Z akt sprawy wynika, że kopię protokołu z kontroli A. S. otrzymał od inspektorów terenowych bezpośrednio po zakończeniu kontroli co było zgodne z zapisami art. 28 ust.2 Rozporządzenia 796/2004 i potwierdza, iż stwierdzono nieprawidłowości. Protokół po zweryfikowaniu przez uprawnioną osobę został przesłany przesyłką poleconą na adres strony. Organ wskazał powyżej, że adres strony był identyczny z adresem jej pełnomocnika A. S. Poczta Polska za pośrednictwem której przesłano skorygowany protokół nie dokonała zwrotu tej przesyłki poleconej z dnia [...] r. zawierającej przedmiotowy protokół z czego można wnioskować, iż przesyłka została odebrana przez pełnomocnika Strony A. S. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatu G. zwrócił się pismem z dnia [...] r. o wykonanie kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej. Prośbę uzasadnił koniecznością rzetelnej weryfikacji wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich i ONW. Pełnomocnik S. T. został o terminie kontroli na miejscu powiadomiony telefonicznie w dniu [...] r. Kontrola została przeprowadzona w dniach [...] r., a więc z jednodniową przerwą. Zdaniem organu odwoławczego przerwa w wykonywaniu czynności kontrolnych była nieuzasadniona i niedopuszczalna, bowiem umożliwiała zmianę stanu kultury rolnej na kontrolowanych gruntach. W kontroli uczestniczył A. S., który jak poprzednio nie wniósł uwag. Organ odwoławczy wskazał, iż z urzędu posiada wiedzę wynikającą z pisma z dnia [...] r., które N. N. skierowała do Kierownika Biura Powiatowego, iż z dniem [...] r. A. S. przestał być pełnomocnikiem strony. Ze względu na powyższe A. S. nie posiadał upoważnienia do reprezentowania strony podczas kontroli na miejscu w dniu [...] r. jak i do podpisania protokołu z czynności kontrolnych. Organowi nieznane są przyczyny dla których osoba nieuprawniona uczestniczyła w kontroli. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja z dnia [...] r. została wydana w oparciu o ustalenia kontroli zawarte w protokole, który nie mógł być uznany za jeden z dowodów stanowiących podstawę do wydania decyzji o płatnościach za [...] rok, bowiem ustalenia zawarte w protokole z kontroli przeprowadzonej w [...] r. dotyczą stanu agrotechnicznego gruntów na dzień wykonania kontroli czyli [...]r. i [...]r., a więc dotyczą sezonu wegetacyjnego i weryfikują kryteria kwalifikowalności gruntów dla [...] r. Kontrola po upływie roku od poprzedniej kontroli nie była kontrolą odtworzeniową za [...] r. bowiem niemożliwe jest po upływie roku dokonanie ustaleń na gruncie identycznych z poprzednimi, istniejącymi w [...] r., dlatego kontrola ta nie była w stanie zweryfikować kryteriów kwalifikowalności gruntów do płatności za [...] r. Jednak materiał fotograficzny sporządzony podczas kontroli w [...] r. weryfikujący kwalifikowalność gruntów do płatności za [...] r. jest bardzo pomocny, bowiem stanowi niezbity dowód, iż w [...] r. grunty na działkach ewidencyjnych [...] nie kwalifikowały się do płatności. Kultura rolna gruntów widocznych na zdjęciach z [...] r. i na zdjęciach z [...] r. to dwie diametralnie różne kultury rolne. Wskazano, że zarówno okres jesienno-zimowy (opady deszczu i śniegu, mrozy), jak i okres wegetacji [...] r. w czasie którego producent winien był prowadzić określone zabiegi agrotechniczne są powodami dla których niemożliwe jest odtworzenie w końcu [...] r. stanu na gruncie za [...] rok. Art. 23 ust.1 rozporządzenia Komisji 796/2004 stanowi, iż kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Organ odwoławczy stwierdził, że kontrola przeprowadzona w [...] r. nie spełnia wymagań przytoczonego przepisu. W aktach sprawy znajdują się dwa protokoły z kontroli na miejscu, na podstawie których w sprawie wydano dwie różne decyzje i każda z nich została przez stronę zaskarżona. Nie zmienia to jednak faktu, iż kontrolę weryfikującą zgodność deklaracji producenta rolnego ze stanem faktycznym na gruncie przeprowadzono w [...] r., i tylko ta kontrola weryfikowała czy grunty spełniają zakreślone kryteria kwalifikowalności za [...] r., dlatego decyzją za ten rok można wydać tylko w oparciu o protokół z kontroli z [...] r. W ocenie organu, wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w sezonie wegetacyjnym [...]r., kiedy rozpatrywano już wniosek o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za [...] r. winny stanowić materiał dowodowy uwzględniony przy wydawaniu decyzji za [...] r. Po zweryfikowaniu akt sprawy organ odwoławczy ustalił, iż zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o niewłaściwy protokół z kontroli na miejscu. Analizując ustalenia kontroli z [...] r. organ odwoławczy wskazał, że do płatności nie kwalifikują się działka rolna [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż do płatności kwalifikują się tylko działki rolne [...] o łącznej powierzchni [...] ha, na których w plonie głównym uprawiany był rzepak. Organ II instancji zwrócił się do skarżącej o przedstawienie kopii protokołu z kontroli, którą S. T. otrzymał po zakończeniu kontroli w dniu [...] r. Porównanie oryginału protokołu i jego kopii umożliwiałoby stwierdzenie czy i które poprawki i uwagi naniesione były przez inspektorów już podczas kontroli, a których zapisów i skreśleń dokonała osoba weryfikująca protokół. Strona mimo odbioru pisma do dnia dzisiejszego nie przedłożyła posiadanego dokumentu. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca z własnej woli nie brała aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co przejawiało się brakiem pozytywnej reakcji na wysyłane przez organ pisma, jak również nie korzystała ze swoich uprawnień wynikających z dyspozycji art. 10 §1 kpa. Ze względu na powyższe ustalenia JPO naliczono biorąc pod uwagę, iż obszar deklarowany do płatności wyniósł [...] ha, a obszar stwierdzony do płatności [...] ha. W związku z ustaleniami wynikającymi z akt sprawy i przepisem art.138 Rozporządzenia 1973/2004 organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ różnica między obszarem stwierdzonym a deklarowanym wynosi [...] ha i stanowi [...] % obszaru stwierdzonego do płatności należy ze względu na % błędu wyższy niż [...] % odmówić przyznania płatności, oraz ze względu na % błędu przekraczający również [...] % dodatkowo naliczyć sankcje. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotową decyzję wydaje w oparciu o art. 139 kpa ponieważ, jak podkreślił, w interesie społecznym jest, aby płatności do gruntów rolnych trafiały do rolników prowadzących na gruntach działalność rolniczą i utrzymujących grunty w dobrej kulturze rolnej, tym bardziej, że [...]% dopłat pochodzi z krajowych środków budżetowych. Zarówno przepisy prawa krajowego jak i unijnego wykluczają jakąkolwiek uznaniowość w przyznawaniu płatności. Pełnomocnik skarżącej S. T. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono : - naruszenie art.139 kpa albowiem organ odwoławczy orzekając na niekorzyść skarżącej naruszył zakaz reformationis in peius ; - naruszenie przepisów postępowania, poprzez wadliwe zastosowanie art. 77 §1 kpa albowiem i organ odwoławczy rozstrzygnął na podstawie materiału dowodowego stanowiącego podstawę uchylonej wcześniej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż organ pozwany może odmówić określonym dowodom wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Organ pozwany w przyjętej ocenie jest zdaniem skarżącej całkowicie niekonsekwentny jako, że uznaje za wiarygodne dowody, które poprzednio rozpatrując sprawę zakwestionował w takim samym stanie faktycznym. Zdaniem pełnomocnika strony organ odwoławczy powinien ograniczyć się do sprostowania oczywistego błędu rachunkowego odnośnie wielkości powierzchni gruntu rolnego z [...] ha na [...] ha, co do którego skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za rok [...]. W skardze podniesiono, że protokół pierwszej kontroli z [...] r. zawierał poprawki i skreślenia naniesione bez wiedzy i zgody skarżącej, już po jego podpisaniu przez pełnomocnika skarżącej jak i osoby kontrolującej, przez co utracił moc dowodową. Stanowiło to bezpośrednią przyczynę uchylenia przez organ pozwany pierwotnej decyzji organu I instancji z dnia [...] r., odmawiającej przyznania skarżącej płatności za rok [...]. Wskazano również, iż fotografie wykonane w trakcie obu kontroli nigdy nie zostały nadesłane pełnomocnikowi strony. Podkreślono również, iż przypisywanie obecnie przez organ pozwany istotnej mocy dowodowej dokumentacji fotograficznej z kontroli z [...] r. stoi w sprzeczności z kwestionowaniem tego materiału dowodowego w uzasadnieniu wydanej przez ten sam organ decyzji z dnia [...] r., uchylającej pierwotną decyzje organu I instancji, odmawiającej skarżącej płatności bezpośrednich na rok [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjnym z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zakazu reformationis in peius stosownie do art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071 j.t.) – dalej powoływany jako kpa. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Na początku należy wskazać, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu I instancji i orzec stosownie do art. 138 kpa. Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która składała odwołanie. Nie może zaś wydać rozstrzygnięcia mniej korzystnego niż dotychczasowe. Jednocześnie strona wnosząca odwołanie od decyzji organu I instancji, jest chroniona przez zasadę reformationis in peius (art.139 kpa). Należy wskazać, iż zakaz ten jest jednym z podstawowych elementów konstrukcyjnych odwołania, stanowiąc dla strony gwarancję procesową obrony jej praw. Strona bowiem składając odwołanie nie powinna się obawiać pogorszenia jej sytuacji w II instancji. Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść strony odwołującej się, ale jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny (art. 139 kpa). Rozstrzygając zaś sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, organ odwoławczy jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 kpa (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 71). Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony - rażące naruszenie prawa - jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., III SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Natomiast "rażące naruszenie interesu społecznego" nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Ponadto zauważyć należy, iż obowiązkiem organu, który odstępuje od analizowanego zakazu jest szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Pamiętać należy przy tym, że niekorzyść, o której mowa w art.139 kpa, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu II instancji. W sprawach przyznania płatności do gruntów podkreślenia wymaga, iż pojęcie "na niekorzyść strony", należy interpretować wyłącznie w znaczeniu materialnym. Obowiązki i uprawnienia producentów rolnych, wynikające z decyzji organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w ostatecznym rachunku są bowiem wyrażone kwotowo. Wskazać należy, że zmiana decyzji na niekorzyść tj. zastosowanie powyższego unormowania przez organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym uzależnione jest przede wszystkim od stwierdzenia, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Wskazać należy, że tylko na gruncie ustalonego stanu faktycznego istnieje możliwość prawidłowej subsumpcji, czyli podciągnięcia ustalonego stanu faktycznego do określonego stanu prawnego. W przeciwnym razie, niemożliwe jest dokonanie nie tylko prawidłowej subsumpcji, ale także stwierdzenie zwykłego naruszenia prawa, a tym bardziej - stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa w postaci jego rażącego naruszenia. W sytuacji gdy organ odwoławczy zdecyduje się na odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 1986 roku, II SA 1500/85, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Orzeczenie na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie i brak wskazania przez organ przesłanek uzasadniających podstawy do odstąpienia od zasady nie orzekania na niekorzyść strony, stanowi naruszenie przepisu art. 139 kpa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydając w dniu [...] r. decyzję odmówił N. N. przyznania płatności bezpośrednich i określił sankcję w sytuacji gdy organ pierwszej instancji przyznał skarżącej płatności bezpośrednie w wysokości [...]zł. Bezspornie zatem orzeczono na niekorzyść skarżącej. W tej sytuacji orzekanie na niekorzyść stosownie do art. 139 kpa musi łączyć się z rażącym naruszeniem przez decyzję organu pierwszej instancji prawa lub interesu społecznego. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja I instancji rażąco narusza prawo, albowiem organ orzekał na podstawie ustaleń z protokołu z kontroli przeprowadzonej w [...] roku zamiast w [...] r. a interes społeczny albowiem w interesie społecznym jest aby płatności do gruntów rolnych trafiały do rolników prowadzących na gruntach działalność rolniczą i utrzymujących grunty w dobrej kulturze rolnej. Jak już wskazano przesłanka rażącego naruszenia prawa, która daje prawo odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, wymaga aby stan faktyczny sprawy był bezsporny. W niniejszej sprawie organ odwoławczy orzekł w sprawie na podstawie protokołu kontroli uznanego wcześniej za wadliwy. Jak bowiem wynika z decyzji z dnia [...] r., którą Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję Kierownika Powiatowego Biura ARiMR, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ II instancji uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej z uwagi na naniesienie licznych poprawek, uniemożliwiających stwierdzenie co i w jaki sposób zostało w toku czynności kontrolnych stwierdzone. Należy uznać, iż w takiej sytuacji organ odwoławczy rozpoznający odwołanie strony po ponownym rozpoznaniu sprawy nie mógł, w sytuacji odstąpienia od uzasadnienia decyzji przez organ pierwszej instancji przyznającego płatności zgodnie z wnioskiem strony a zatem zgodnie ze stanem faktycznym tym wnioskiem zakreślonym, przyjąć za bezsporny odmienny stan faktyczny. Organ odwoławczy zakwestionował dokumentację pokontrolną z kontroli z [...] roku, jako nie dającą możliwości ustalenia stanu faktycznego, kwestionuje jednocześnie stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania przez organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] roku, a odmawiając przyznania płatności de facto czyni ustalenia na podstawie zakwestionowanego wcześniej protokołu kontroli. Nie sposób dostrzec zatem, że brak jest bezspornego stanu faktycznego sprawy, który pozwalałby na wskazanie, że spełniona jest przesłanka z art. 139 kpa tj. rażącego naruszenia prawa. Przedstawiona natomiast przez organ argumentacja uzasadniająca podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprowadzająca się do zakwestionowania ustaleń faktycznych i orzeczenie na niekorzyść strony nie może zostać uznana za spełniającą wymogi uzasadnienia w przypadku odstąpienia od orzekania na niekorzyść strony. Powyższe działanie organu stoi w sprzeczności z zasadami prawa i stanowi jego naruszenie. W związku z powyższym należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy naruszył przepis art. 139 kpa orzekając merytorycznie na niekorzyść skarżącej. Organ rozpoznając odwołanie strony i dochodząc do wniosku, że zaskarżona decyzja nie może się ostać winien uchylić ją i przekazać do ponownego rozpoznania. Z uwagi zatem na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 139 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a a o niewykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a .