II SA/Lu 89/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis - Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi A. i M. małżonków S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. i M. małżonków S. kwotę 757 /siedemset pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4, 61 ust. 1-5 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania M. i A. T. małżonków S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla realizacji fermy norek o wielkości obsady ok. 71 DJP (28400 sztuk) średniorocznie wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr ewid. 32 położonej w miejscowości W. gmina M. Sprawa została wszczęta na wniosek M. S. i była przedmiotem dwukrotnego rozpoznawania przez organy obu instancji. Organ I instancji odmawiając po raz drugi - wskutek uchylenia poprzedniej decyzji przez organ odwoławczy - ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazał, że inwestycja ta nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. warunku dobrego sąsiedztwa. Organ ustalił bowiem, że w obszarze analizowanym znajduje się rozproszona zabudowa zagrodowa (w odległości 35 m i 75 m), w skład której wchodzą budynki mieszkalne, przeznaczone m.in. do "codziennego wypoczynku rolnika". Stwierdził, że wprawdzie tego rodzaju zabudowa łączy zarówno funkcję hodowlaną, jak i mieszkalną, to jednak w przypadku planowanej inwestycji funkcja hodowlano - produkcyjna będzie dominująca (hodowla, ubojnia i produkcja niewyprawionych skór) i nie da się pogodzić z funkcją mieszkalną. Ze względu na szczególny rodzaj przedmiotowej inwestycji organ potraktował ją jako "teren obsługi produkcji w gospodarstwie hodowlanym (RU), o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587), a nie jako "zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych". W odwołaniu M. i A. małżonkowie S. podnosili, że dokonana przez organ I instancji kwalifikacja jest nieuzasadniona, bowiem żadne przepisy nie definiują pojęcia "teren obsługi produkcji w gospodarstwie hodowlanym". Skarżący zarzucili organowi I instancji nieznajomość procesu technologicznego chowu norek, a także ograniczanie rozwoju gospodarczego gminy, co jest niezgodne z przyjętą "Strategią Rozwoju Wsi M. na lata 2007-2015". Wskazali, że obawa o zakłócanie spokoju sąsiedzkiego jest bezpodstawna, ponieważ chów norek wymaga ciszy i dlatego fermę ogradza się płotem betonowym o wysokości 2m. Skarżący podnieśli, że ferma nie będzie oddziaływać na środowisko negatywnie, co zostało potwierdzone w pozytywnej decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie uwzględniło zarzutów odwołania, podzielając stanowisko organu I instancji, iż projektowana ferma norek nie jest zabudową zagrodową, lecz zabudową zaliczaną do obsługi produkcji rolnej, a jej usytuowanie na działce inwestorów narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji rozpoznając wniosek nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, a także zasadnie powołał się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) Wskazane rozporządzenie wyraźnie odróżnia w załączniku nr 1 w pkt 3.2 tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, oznaczone symbolem RU od określonych w pkt 3.3. terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych hodowlanych i ogrodniczych oznaczonych symbolem RM. W ocenie Kolegium obawa o "zakłócenie codziennego wypoczynku rolnika" nie jest bezpodstawna, ponieważ bliskie (w odległości 35 i 75m) usytuowanie siedlisk rolniczych od planowanej fermy norek o obsadzie 28400 sztuk spowoduje znaczące oddziaływanie na te siedliska poprzez emisję zapachów. Kolegium stwierdziło również, że decyzja z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie jest w niniejszej sprawie wiążąca. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli M. i A. małżonkowie S. domagając się uchylenia decyzji Kolegium. Skarżący zarzucili nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, odmowę przesłuchania wnioskodawców oraz nieuwzględnienie przy orzekaniu decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz "Strategii Rozwoju Wsi M. na lata 2007-2015", w której podkreśla się konieczność zmiany struktury gospodarki gminy M. poprzez rozwinięcie działalności pozarolniczej, co w konsekwencji doprowadziło do dowolnego przyjęcia, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżących pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, rozstrzygając wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, co jest zgodne z zasadą wolności zagospodarowania terenu. Podkreślili, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż podstawą wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy mogłaby być wyłącznie sprzeczność planowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, a nie jedynie brak zgodności z nią. Nawet, gdyby przyjąć, że planowana ferma norek mogłaby w jakimś stopniu niekorzystnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, to organ przed wydaniem decyzji odmownej powinien rozważyć możliwe sposoby ograniczenia tych oddziaływań poprzez zastosowanie odpowiednich zabezpieczeń. Zdaniem skarżących, organ nie uzasadnił należycie swojego rozstrzygnięcia, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organ nie odniósł się do wszystkich zebranych w sprawie materiałów dowodowych i nie uzasadnił należycie odmowy wydania decyzji ustalającej dla A. i M. małżonków S. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, czym naruszył art.7, 77 i 107 § 3 kpa. Przepisy te nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W niniejszej sprawie nie można uznać, by organ dokładnie wyjaśnił sprawę i należycie uzasadnił rozstrzygnięcie. Skarżący A. i M. małżonkowie S. domagali się wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy norek o wielkości obsady ok. 71 DJP (28.400 sztuk) średniorocznie wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr ewid. 32 położonej w miejscowości W. gmina M. W świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) decyzja taka jest konieczna w przypadku braku planu miejscowego, przy czym jej wydanie jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, w tym tzw. zasady dobrego sąsiedztwa Zasada ta została wprowadzona w pkt 1 tego przepisu, zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W świetle tego przepisu, zasada dobrego sąsiedztwa zostaje spełniona wtedy, gdy powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już terenów nowa zabudowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej (m.in. kontynuacji funkcji i cech zabudowy) i architektonicznej zabudowy już istniejącej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym ma być realizowana planowana inwestycja nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: dotychczasowy plan miejscowy wygasł bowiem z dniem 31 grudnia 2003r. z mocy art. 87 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast nowy plan nie został jeszcze uchwalony, wniosek skarżących o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest zatem uzasadniony. Badając wniosek, organ stwierdził, że planowana inwestycja nie zachowuje zasad dobrego sąsiedztwa. W ocenie organu, tak duża inwestycja, jaką jest ferma norek dla 71 DJP, nie stanowi kontynuacji funkcji terenu tj. zabudowy zagrodowej, bowiem ma charakter terenu obsługi produkcyjnej. Zdaniem organu, są to dwie odrębne funkcje, wyraźnie rozróżnione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587, załącznik nr 1, pkt 3.2. i 3.3) Organ wyjaśnił, że o takiej kwalifikacji zadecydowała planowana duża obsada DJP oraz możliwość emisji zapachów na działki istniejące, mające charakter działek siedliskowych; nowa funkcja w tym terenie nie da się więc pogodzić z dotychczasową zabudową. Stanowisko organu nie jest w pełni uzasadnione, zwłaszcza w kontekście znajdującej się w aktach decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, do której organ się nie odniósł, stwierdzając jedynie, że nie ma ona wiążącego charakteru. Sąd nie podziela tego stanowiska. W świetle ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008r. tj. obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż nie zawiera przepisów przechodnich, wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3) W toku postępowania o wydanie zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy organ ma więc obowiązek decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględnić przy rozstrzygnięciu, skoro taka była wydana. Pomimo bowiem, iż treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wiąże organu ustalającego warunki zabudowy w tym sensie, że nie przesądza o wydaniu lub odmowie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to jednak nie może być pominięta przy ocenie całokształtu materiału dowodowego. Zwłaszcza pozytywna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będzie miała duże znaczenie dla oceny czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ustalił, że nowa funkcja nie da się pogodzić z dotychczasową funkcją siedliskowo - mieszkalną ze względu na immisje zapachów pochodzących z fermy, które mogą być znaczne, ponieważ inwestycja przewiduje dużą obsadę DJP. Z decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (k.44) wynika jednak, że takiego negatywnego oddziaływania nie będzie pod warunkiem zaprojektowania i wykonania odpowiednich zabezpieczeń. W decyzji podkreślono, że "realizacja i eksploatacja przedmiotowej inwestycji przy zachowaniu warunków ochrony środowiska (...), uwzględnieniu na etapie projektowania przedmiotowej inwestycji zaproponowanych w Raporcie środków techniczno- technologicznych, zapewniających ochronę środowiska gruntowo - wodnego, powietrza atmosferycznego i klimatu akustycznego, przy prawidłowo prowadzonej eksploatacji obiektu z zachowaniem technologii i materiałów zgodnie z przepisami branżowymi, bhp, weterynaryjnymi, ppoż i ochrony środowiska z zachowaniem Kodeksu Dobrej Praktyki Rolniczej oraz dotrzymaniem parametrów i założeń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – nie stanowi zagrożenia ponadnormatywnego dla środowiska przyrodniczego, szczególnie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na ludność, świat zwierzęcy, zarówno na etapie budowy, eksploatacji i ewentualnej likwidacji." Dokonana przez organ odwoławczy ocena uciążliwości planowanej inwestycji i zakresu jej oddziaływania nie jest zatem uzasadniona w kontekście zacytowanej powyżej decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odniesie się do tej decyzji i na nowo oceni czy planowana inwestycja, ze względu na ewentualne immisje, może realnie naruszyć zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ będzie miał przy tym na uwadze – jak słusznie podnoszą skarżący – że w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia kontynuacji zabudowy, jako zabudowy nie tyle sprzecznej z dotychczasową, ile godzącą w zastany stan rzeczy, a nowo wprowadzana funkcja może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, choć nie musi być z nią tożsama (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., II OSK 58/07; wyrok WSA z dnia 21 stycznia 2009r., II SA/Gd 690/08; wyrok NSA z dnia 16 października 2007r., II OSK 1401/06; wyrok WSA z dnia 23 października 2006r., IV SA/Wa 482/06; wyrok WSA z dnia 4 października 2007r., II SA/Gd 262/07) Podkreślić również należy, że – wbrew stanowisku organu - sam fakt rozróżnienia w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w załączniku nr 1 pkt 3 terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich (ppkt 2) i terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (ppkt 3) nie oznacza, że funkcje tych terenów wzajemnie się wykluczają. Wskazany załącznik dotyczy wyłącznie obowiązku zachowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego właściwego oznaczenia graficznego tych terenów, natomiast z załącznika tego nie wynika ani wyłączenie ani nawet ograniczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości wzajemnego przenikania się tych funkcji na tym samym terenie; tym bardziej z powołanego załącznika nie można wywodzić takiego ograniczenia dla terenów nie objętych obowiązującym planem miejscowym, przy ocenie, czy nowa funkcja zabudowy będzie stanowić kontynuację dotychczasowej funkcji. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi o nieuwzględnieniu przez organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia "Strategii Rozwoju Wsi M. na lata 2007-2015", należy stwierdzić, że nie jest on słuszny. Dokument ten nie stanowi bowiem źródła obowiązującego prawa, a jedynie określa politykę gospodarczą gminy; dokument ten miałby istotne prawnie znaczenie tyko wówczas, gdyby został podjęty przez właściwy organ w drodze uchwały i stanowił przepisy prawa miejscowego.