II SA/Kr 376/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala II SA/Kr 376/09 Uzasadnienie W dniu 1 września 2008 r., będąca stroną "A" Sp. z o. o. w G., złożyła wniosek o zwieszenie toczącego się z wniosku K. K. postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa budynku [...] z garażem podziemnym na działkach nr 1, 2 wraz z dwoma wjazdami na działce nr 3 z ul. [...] i na działkach 4, 5 z ul. [...] w K.". Spółka wskazała, że w toku pozostaje wcześniej wszczęte z jej wniosku postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji p.n.: "budowa automatycznej, samoobsługowej stacji paliw na działce nr 6 wraz z wjazdem na działkach nr 4, 5, 6 przy ul. [...] w K. oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr 6, 4, 7, 8, 9 i działki nr 10, 11, 12, 13, 14, 15. W ocenie Spółki w razie uwzględnienia jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy na działce nr 6, na działkach nr 1 i 2 może być wykluczone zlokalizowanie inwestycji biurowo - handlowo – mieszkaniowej. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101, art. 103 oraz art. 123 k.p.a odmówił zawieszenia postępowania. Organ I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej z wniosku "A" sp. z o.o. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołał się przy tym do treści art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wywiódł, zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu może być wydana nieograniczonej liczbie inwestorów. Organ wskazał również, że w analizowanej sprawie nie zachodzi przypadek z art. 98 § 1 k.p.a., gdyż wniosek o zawieszenie nie pochodzi od strony, która wystąpiła o wszczęcie przedmiotowego postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie "A" sp. z o.o. zarzuciła, ze istotna w sprawie okoliczność, a mianowicie sprzeczność obu inwestycji, została przez organ pominięta. Wskazała też, że przedmiotem obu przywołanych postępowań nie jest ta sama nieruchomość, a działki sąsiednie, a zatem rozważania organu I instancji dotyczące art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są zbędne. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2008r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie było uzależnione od orzeczenia wydanego we wszczętym wcześniej postępowaniu przed tym samym organem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw. Kolegium podkreśliło, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa następuje wówczas, kiedy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Wskazało też Kolegium, że w obu sprawach właściwym do wydania decyzji jest ten sam organ, tj. Prezydent Miasta K. Bez znaczenia zaś pozostaje okoliczność, że postępowanie o ustalenie warunków dla stacji paliw zostało wszczęte wcześniej. Kolegium potwierdziło również, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 98 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "A" sp. z o.o. zarzuciła, że jej wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania został złożony w czasie, gdy przed Kolegium toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta K. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla stacji paliw. Postępowanie więc toczyło się przed innym organem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącej Spółki przepis ten należy rozumieć jako zobowiązanie do zawieszenia postępowania w sytuacji trwania innego postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik tej sprawy. Strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie rozważył kwestii, czy wskazane okoliczności stanowią zagadnienie wstępne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Wbrew jej podstawowemu zarzutowi organy nie uchyliły się całkowicie od oceny, czy kwestia ustalenia warunków dla stacji paliw stanowi zagadnienie wstępne w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdzając prawidłowość skarżonego postanowienia organu I instancji, dokonało analizy przepisu art. 94 § 1 pkt 4 kpa. Jest oczywiste, że analiza ta, zawierająca wywody dotyczące istoty i znaczenia zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym, odnosi się do realiów rozpoznawanej sprawy, bo w przeciwnym razie jej prezentacja w uzasadnieniu decyzji byłaby zbędna. Prawdą jest, że pierwszorzędne znaczenie Kolegium przypisało tożsamości organu prowadzącego postępowania w obu sprawach, nie jest to jednak wada powodująca dyskwalifikację zaskarżonego postanowienia. Zwrócić wszakże trzeba uwagę, że znaczenie użytego w art. 97 § 1 pkt 4 kpa sformułowania "inny organ" nie jest tak oczywiste, jak zdaje się to wykładać Kolegium. Wydanie decyzji w danej sprawie może bowiem zależeć od wyniku innego, odrębnego przedmiotowo postępowania prowadzonego nawet przez ten sam organ administracji publicznej. (zob. post. NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 1725/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 44). W istocie tę część art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w której mowa o "innym organie", należy rozumieć jako "w innym postępowaniu", w tym także prowadzonym przez ten sam organ administracji publicznej. W sprawie nie było rzeczywiście podstaw do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa przede wszystkim dlatego, że od wyniku sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla stacji paliw nie zależało rozstrzygnięcie ani wydanie decyzji w sprawie niniejszej. Zależności takiej nie da się wywieść z żadnego przepisu prawa. Powtórzyć tu wypada za Kolegium, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania wówczas, kiedy stan sprawy jest niewątpliwy i jej rozstrzygnięcie nie jest uzależnione od wyjaśnienia zagadnienia wstępnego. Konieczność rozstrzygnięcia rzeczywiście występującego zagadnienia wstępnego tamuje rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej. Sam fakt, że wynik innego postępowania mógłby mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej nie oznacza jeszcze niemożności rozpoznania i załatwienia tej sprawy, o ile w chwili orzekania prawidłowe określenie konsekwencji stosowanej normy prawnej jest możliwe. Zagadnienie wstępne – to takie zagadnienie, bez rozstrzygnięcia którego rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji nie jest możliwe. Nie jest więc uzasadnione postrzeganie danego zagadnienia jako wstępnego tylko w kontekście względów celowościowych i względów ekonomiki postępowania. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter abstrakcyjny: określa się w niej, czy i pod jakimi warunkami wskazana inwestycja może być na wskazanym terenie realizowana. Nie chodzi przy tym o warunki techniczne regulowane prawem budowlanym, lecz te, o których mowa jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., a więc określające m.in. parametry zamierzonej inwestycji, linię zabudowy, formę architektoniczną itp. Wedle przepisów w/w ustawy (w szczególności art. 61) ustalenie warunków zabudowy stanowi wynik analizy stanu rzeczywiście istniejącego w otoczeniu miejsca realizacji zamierzonej inwestycji. Z całą pewnością nie jest przeszkodą w wydaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy trwające, choćby nawet wcześniej wszczęte, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji, która ma być realizowana na terenie sąsiadującym. Postępowania w obu sprawach mogą toczyć się równolegle, a to wobec braku podstaw do przyznawania któremukolwiek z nich przywileju pierwszeństwa. Na tym etapie nie może być rozpatrywana eksponowana przez skarżącą kwestia "sprzeczności" różnych inwestycji, które mają być realizowane na terenach sąsiednich. Co więcej, nie ma nawet przeszkód w ustaleniu warunków dla różnych inwestycji lokalizowanych na tym samym terenie, choć przecież oczywiste jest, że tylko jedna z nich będzie mogła być faktycznie zrealizowana. Stwierdzić więc należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, skoro w istocie nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.