II SA/Kr 457/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody z dnia 7 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. M. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 457/09 Uzasadnienie Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] Starosta T. , na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo Budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P.M. , zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "budynku usługowego (wynajem pokoi)" wraz z urządzeniami budowlanymi (dojazd i dojście do budynku, plac do ustawienia pojemnika na odpady stałe, miejsca postojowe); na działkach 1, 2, 3 , 4 w K. , kategoria obiektu [...]. W uzasadnieniu organ podał co następuje: Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] (Uchwała Nr XXIII/157/2001 Rady Gminy Kościelisko z dnia 2 lipca 2001 r. - Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 133 poz. 1993) działki nr ew. 5, 6, 7, 8 leżą w zespole [...] częściowo w terenach oznaczonych symbolem [...], przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo - pensjonatową, związaną z nieuciążliwą działalnością usługową i gospodarczą w tym rolniczą a także niezbędne drogi dojazdowe i towarzyszącą infrastrukturę techniczną. Pozostała część działki leży w terenie [...] - rolnym o podwyższonym reżimie ochrony. Przedmiotowy budynek wraz z infrastrukturą techniczną zaprojektowano w części działki oznaczonej symbolem [...]. Budynek zaprojektowano jako usługowy, w związku z tym projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu. W § 6 ust. 2 miejscowego planu określono wymagania dotyczące zagospodarowania terenu. W pkt. 6 lit. a określono, że 50 % powierzchni działek należy przeznaczyć pod zieleń wypoczynkową. W projekcie zagospodarowania terenu bilans terenu sporządzono w stosunku do części działki położonej w terenie [...] - powierzchnia terenu zielonego wynosi 61,95% przy wymaganej min. 50 %. Wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,24 przy wymaganym 0,4. Zachowana została proporcja co najmniej 1:1 powierzchni działki budowlanej do kubatury, gdyż powierzchnia działki budowlanej wynosi 1337 m2, a kubatura budynku wynosi 978,8 m3. Dla budynku przewidziano 8 miejsc postojowych, powierzchnia użytkowa budynku wynosi 337 m2, zatem wymóg dotyczący liczby miejsc postojowych - 5 stanowisk na 200 m2 - został spełniony. Odległość budynku od granicy budowlanej niezabudowanej działki nr ew. 7 wynoszącą min. 4,60 m jest zgodna z § 12 i § 272 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka sąsiednia ma bowiem takie samo jak działka inwestora, przeznaczenie [...]). Pozostałe odległości od granic działki wynoszą 6,6 m i więcej. Miejsce do gromadzenia odpadów stałych spełnia wymagania § 23 ust. 3 w/w rozporządzenia. Lokalizacja miejsc postojowych jest prawidłowa, nie odnosi się do niej § 19 w/w rozporządzenia, gdyż brak jest zgrupowania 4 miejsc postojowych włącznie. Rzut budynku składa się z prostokątów o proporcjach 1:1,5, wymiar krótszego boku budynku w osiach ścian wynosi 8,76 m przy dopuszczalnej szerokości dla budynków usługowych wynoszącej 9 m, co spełnia warunki § 6 ust. 2 pkt 7 lit a planu miejscowego. Budynek posiada 1 kondygnację nadziemną i dwie w dachu oraz podpiwniczenie co spełnia warunki § 6 ust. 2 pkt 7 lit b planu miejscowego. Dach budynku jest symetryczny, dwuspadowy o kącie nachylenia głównych połaci 54 stopnie, okapy mają wysięg więcej niż 0,8 m co jest zgodne z § 6 ust. 2 pkt 7 lit. e planu. Zaprojektowano otwarcia dachowe w formie kapliczek, odległość tych otwarć od krawędzi połaci dachowej wynosi 1,6 m co spełnia warunki § 6 ust. 2 pkt 7 lit f planu miejscowego. Inwestor przedłożył warunki dostępu do drogi publicznej dla działek objętych wnioskiem; postanowienie z [...] kwietnia 2007 r. znak [...], zgodnie z którymi dojazd do miejsca inwestycji odbywać się będzie z drogi publicznej ul. [...] poprzez istniejący zjazd a następnie drogą będącą we władaniu gminy nr ew. [...]. Wymieniona w postanowieniu działka nr ew. 2 stanowi własność inwestora, co potwierdza oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym organ uznał iż dokumenty wymagane art. 34 ustawy Prawo budowlane są kompletne. Ponadto projekt budowlany zawiera warunki przyłączenia obiektu do sieci energetycznej i sieci kanalizacji sanitarnej. Zaopatrzenie budynku w wodę odbywać się będzie z istniejącej studni głębinowej. Nadto organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej nie może być podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.R. , zarzucając że: - nie ma w obrocie prawnym działki nr 1 , ponieważ jej podział został unieważniony przez sąd; - projektowany budynek usytuowany jest zbyt blisko jego działki nr 7; - miejsca postojowe usytuowane są zbyt blisko granic działki; - budynku nie przystosowano dla osób niepełnosprawnych; - za stronę nie uznano właścicielki działki nr 9 a dojazd jest możliwy tylko z tej działki, ponadto między właścicielem działki sąsiedniej nr 9, a inwestorem toczy się spór o drogę; - inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami planu, który przewiduje jedynie budowę domów jednorodzinnych na tym terenie; - decyzję wydano bez wymaganej wcześniej decyzji środowiskowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał: Organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego i nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zgłoszonych uwag i zastrzeżeń w toku postępowania. W aktach brak jest autoryzowanych kopii z części graficznej i opisowej ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie oznaczono czytelnie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu wg ustaleń planu dla całego obszaru objętego inwestycją. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie opisano przeznaczenia w planie działek nr 1 i 2 , a działki te wskazane są w orzeczeniu spornej decyzji. W aktach brak jest wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów dla obszaru objętego inwestycją, trudno ocenić w oparciu o jakie dokumenty organ I instancji ustalił strony postępowania i czy ustalenia te są prawidłowe. Strona odwołująca się przedstawiła dokumenty: wypis z rejestru gruntów z dnia [...] listopada 2008 r. i kopię mapy ewidencyjnej z dnia [...] września 2008 r., z których wynika inny stan prawny działki nr 10, niż przyjęty w postępowaniu zakończonym sporną decyzją z dnia [...] października 2008 r. W szczególności, z dokumentów tych nie wynika, aby istniały w obiegu prawnym działki nr 1 i 2, powołane w zaskarżonej decyzji. Akta zawierają sprzeczności albowiem np. w uzasadnieniu decyzji napisano, że działka nr 2 stanowi własność inwestora natomiast w zawartego w projekcie budowlanym postanowienia Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] wynika, że działka nr 2 stanowi współwłasność drogową. Podana w odwołaniu informacja, że nie zostało zakończone postępowanie sądowe dotyczące geodezyjnego podziału działki nr 10 na działki: 1 i 2 - wymaga zebrania niezbędnych dowodów przez organ I instancji. W projekcie budowlanym brak jest pozwolenia wodno-prawnego na odprowadzanie wód opadowych do gruntu, wydanego w trybie ustawy Prawo wodne. Projekt budowlany, obejmujący budowę obiektu użyteczności publicznej, nie został dostosowany dla dostępu osób niepełnosprawnych. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany nie odpowiada w pełni przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż m.in. nie posiada kart kolejno ponumerowanych; nie posiada na stronie tytułowej wykazu załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, także specjalistycznych, oraz stosownie do potrzeb, oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stosownie do § 11 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. - opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego powinien określać charakterystykę energetyczną obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja nie zawiera załącznika z wykazem adresów stron postępowania, wskazanych w tej decyzji. Wyjaśnienia pisemne z 24 grudnia 2008 r., złożone w toku postępowania odwoławczego przez pełnomocnika inwestora, nie dają podstaw do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł P.M. zarzucając naruszenie: - art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez sprawdzenie projektu budowlanego z przekroczeniem granic rozpoznania wskazanych w powołanym przepisie, przez ingerencję w treść projektu budowlanego i zakwestionowanie zastosowanych w nim rozwiązań, - art. 20 i 21 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne wskutek przyjęcia, iż dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków mają charakter bezwzględnie wiążący w sytuacji ich informacyjnej i statystycznej funkcji; - art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane oraz art. 12 i art. 40 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz postanowień rozporządzenia Ministra SWiA z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączonej z tego zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493), na skutek zakwestionowania poprawności mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie wyłączonej z tego zasobu; - art. 33 ust 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z przepisami ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) poprzez błędne zakwalifikowanie inwestycji objętej wnioskiem skarżącego jako wymagającej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych; 2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: - art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 2 i art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę zastosowania postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego bez przedstawienia autoryzowanej kopii z części graficznej i opisowej ustaleń przedmiotowego planu; - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyznanie przez organ II instancji J.R. statusu strony oraz błędne powzięcie w wątpliwość zasadności pozbawienia M.M. statusu strony oraz nie ustaleniu kręgu stron postępowania.; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na to, iż usunięcie uchybień nie wymagało uprzedniego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości ani też w znacznej części; - art. 136 k.p.a. poprzez nie usunięcie powstałych wątpliwości odnośnie prawa do dysponowania przez skarżącego nieruchomością na cele budowlane, w szczególności w drodze wezwania do wylegitymowania się dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do nieruchomości dla potwierdzenia prawdziwości danych podanych w oświadczeniu, odstąpienie od ustalenia kręgu stron postępowania, odstąpienie od wzywania do usunięcia stwierdzonych braków projektu budowlanego takich jak nieponumerowane karty tego projektu oraz brak wykazu załączonych do projektu wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii; jednocześnie powodując naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz zakwestionowanie czytelności wyrysowania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, umiejscowionych na części rysunkowej do projektu zagospodarowania terenu, bez wystąpienia o wyjaśnienie, nie uzupełnienie uzasadnienia decyzji organu I instancji odnośnie działek nr 1 i 2 co do ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; - art. 34 ustawy Prawo budowlane oraz § 7, § 8, §9 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez zakwestionowanie przez organ II instancji prawidłowości i czytelności części rysunkowej do projektu zagospodarowania terenu sporządzonego zgodnie z powołanymi przepisami prawa; - art. 11 k.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia dla wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż nie zostały w treści decyzji przytoczone takie okoliczności potwierdzające konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego choćby w znaczne] części; - art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. z uwagi na nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, przejawiające się między innymi w: nienależytym przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie przez błędne przyjęcie, iż problem podziału działki nr 10 na działki 1 i 2 ma jakikolwiek wpływ na wynik rozstrzyganej sprawy, błędne ustalenie kręgu stron postępowania, błędne przyjęcie, iż brak jest w dokumentacji projektowej charakterystyki energetycznej obiektu budowlanego, nieprawidłowe ustalenie, iż projekt pomija dostępności dla osób niepełnosprawnych; - art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż elementem składowym prawidłowej decyzji administracyjnej jest załącznik zawierający wykaz adresów stron postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu przesłanek, a więc zmierzającą do ustalenia czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w całości lub znacznej części. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. Zawarte w kierowanej do Sądu skardze zarzuty naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego mogą więc być podzielone tylko w opisanym wyżej znaczeniu. Organ odwoławczy przywołał szereg różnorodnych powodów, dla których uznał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie wskazał przy tym, które z nich i dlaczego mają charakter na tyle istotny, że nie mogą być przedmiotem uzupełnień w toku postępowania odwoławczego. Nie dla wszystkich też powodów wskazał kontekst materialnoprawny. Jako pierwszy organ odwoławczy podniósł zarzut braku w aktach autoryzowanych kopii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wskazując nawet, z czego wymóg taki, zwłaszcza wobec obowiązku publikacji w dziennikach urzędowych aktów prawa miejscowego, miałby wynikać. Niezrozumiały zupełnie jest towarzyszący zarzut braku oznaczenia w projekcie zagospodarowania linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu, bo linia ta jest w projekcie oznaczona i opisana. Nie wskazał też organ, dlaczego nie było możliwe uzupełnienie "strony technicznej" przedłożonego projektu przez nadanie numeracji kart i sporządzenie wykazu dokumentów. W każdym razie konsekwencją powyżej wymienionych "braków" z całą pewnością nie mogła być decyzja kasacyjna. Podobnie rzecz ma się z numeracją działek mających stanowić teren inwestycji. Organ nie stwierdził, aby projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na nieaktualnej mapie, a jego wątpliwości powstały na tle dokumentów dostarczonych przez odwołującego się. W projekcie zagospodarowania, jak i w decyzji organu I instancji rzeczywiście jako teren inwestycji wskazano 2 działki: nr 1 i 2 w wypisie zaś z rejestru gruntów i na mapie dołączonych do odwołania oznaczona jest jedna działka o numerze 10. Dysponując jednak informacjami z odwołania, że "podział działki nr 10 został unieważniony przez sąd", oraz że "postępowanie sądowe dotyczące ustanowienia drogi koniecznej poprzez dokonanie podziału działki 10 na działki 1 i 2 nie zostało zakończone", organ nie podjął nawet próby wskazania, czy i jakie znaczenie mogą mieć te kwestie dla pozwolenia na budowę i z jakich w związku z tym powodów wymagają "zebrania niezbędnych dowodów". Co więcej organ swe zarzuty skonstruował tak, jakby działki nr 1 i 2 stanowić miały zupełnie inny teren niż działka 10 , choć przecież tożsamość obu tak oznakowanych terenów jest, w świetle materiału sprawy, oczywista. Prawdą jest, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, przy opisie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wymieniono działki sąsiednie w stosunku do inwestycji, a nie działki terenu inwestycji. Z kontekstu jednak opisu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że jego przedmiotem jest właśnie teren inwestycji. Ta, oczywista omyłka organu I instancji nie mogła stanowić przyczyny uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podobnie rzecz ma się ze "sprzecznością" pomiędzy treścią postanowienia Wójta z dnia [...] kwietnia 2007 r. a uzasadnieniem decyzji, jeśli idzie o własność działki nr 2. Organ odwoławczy dysponował wypisem z rejestru gruntów, z którego wynikało, że cała działka 10 stanowi własność małżonków P.M. i R.M. Z mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, a także z pozostałych materiałów sprawy wynika oczywiście, że działka 2 , stanowiąca wydzielony z działki 10 pas, miała stanowić przedłużenie "dojazdu" działką gminną nr 11. W tej sytuacji przydawanie istotnego znaczenia nieprecyzyjnemu sformułowaniu zawartemu w postanowieniu Wójta nie miało uzasadnionych podstaw. Wytykając brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do gruntu, organ odwoławczy ogólnikowo wskazał jako podstawę prawną takiego wymagania "ustawę Prawo wodne", a zwrócić trzeba uwagę, że z zalegającego w aktach pisma Starostwa z dnia 15 lipca 2008 r. wynika raczej brak takiej potrzeby. Nie wiadomo więc w ogóle z jakich powodów uzyskanie pozwolenia uznano za konieczne. Wskazanie konieczności "dostosowania projektu dla dostępu osób niepełnosprawnych" było konsekwencją założenia, że zamierzona inwestycja – to obiekt użyteczności publicznej. Znów jednak organ nie podał, z jakich przyczyn takie założenie przyjął. Inwestor swą inwestycję nazwał "budynek usługowy (wynajem pokoi)", co jednak nie jest tożsame z definicjami, którymi posługuje się prawo budowlane. Zatwierdzeniu przez organ podlega projekt budowlany, a nie nazwa inwestycji i to projekt winien być konfrontowany z przepisami prawa. W przepisie § 3 pkt 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rozróżniono i zdefiniowano pojęcia budynku zamieszkania zbiorowego (budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny) i pojęcie budynku użyteczności publicznej ( budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynek biurowy i socjalny). W świetle powyższych definicji dokonane a priori, bez analizy projektu, założenie, że przedmiotem wniosku jest obiekt użyteczności publicznej, a nie o budynek zamieszkania zbiorowego, jest istotną wadą zaskarżonej decyzji. Z projektu, ani nawet z jego nazwy nie wynika, aby "usługi" miały polegać na czymś innym niż wynajem pokoi. Nie ma przy tym racji skarżący twierdząc, że sformułowanie wymogu dotyczącego dostępności dla osób niepełnosprawnych było następstwem zbyt daleko posuniętej ingerencji w rozwiązania projektowe, organ bowiem ma obowiązek wskazać tego rodzaju brak projektu. Chodzi jednak o to, że określanie wymagań przewidzianych dla danego rodzaju obiektu musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem rzeczywistego charakteru tego obiektu. W przedłożonym projekcie budowlanym brak jest rzeczywiście dokumentu "charakterystyka energetycznej obiektu". Wbrew zarzutom skargi charakterystyka ta - to nie wskazany pkt [...] projektu architektoniczno- budowlanego. Wedle spisu treści projektu pod pkt [...] mieści się projekt instalacji wod-kan i co, a pod punktem [...] projekt instalacji elektrycznej. Projekt instalacji nie jest "charakterystyką energetyczną obiektu", o jakiej mowa w § 11 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ odwoławczy przywołał jednak tylko treść tego przepisu w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym z dnia 6 listopada 2008 r. (DZ.U.2008/228/1513) nie dostrzegając, że wedle § 1a tegoż rozporządzenia "do budynków, wobec których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego lub został złożony wniosek o wydanie takich decyzji, stosuje się przepisy dotychczasowe". Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ("stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu") stwierdzić należy, że jakkolwiek organ odwoławczy nie wskazał powodów, dla których uznał legitymację skargową (odwoławczą) J.R. , to jednak fakt, że działka stanowiąca jego własność w decyzji organu I instancji wymieniona została jako znajdująca się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu niewątpliwie legitymację taką uzasadniał. Kwestią odrębną jest, czy pod tym względem decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W tej kwestii jednak organ odwoławczy nie wskazał żadnych konkretnych wątpliwości , ani ewentualnych ich przyczyn i kontekstów, ograniczając się do polecenia organowi I instancji "zapewnienia stronom czynnego udziału". Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju decyzję podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 kpa. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, lub wad jego decyzji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. Jak to wyżej przedstawiono organ odwoławczy analizy sprawy pod takim katem nie przeprowadził należycie, a w każdym razie nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu, naruszając w sposób istotny przepisy art. 138 § 2 w zw. z art. 107 kpa. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy winien sporządzić uporządkowany katalog dostrzeżonych i prawnie należycie uzasadnionych braków, a następnie dopiero stwierdzić, czy i dlaczego ich usunięcie wymaga przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dopiero tak przeprowadzona analiza będzie mogła stanowić podstawę prawidłowej decyzji. Wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.