IV SA/Wa 222/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżącej A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...], zwany dalej "Inspektorem", po rozpatrzeniu odwołań A. W., zwanej dalej "skarżącą" oraz D. C. od decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], zwanego dalej "Starostą", odmawiającej wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] miasta S. zmiany przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Inspektor wskazał, co następuje. Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. skarżąca wniosła do Starosty o przywrócenie w ewidencji gruntów granic jej nieruchomości do stanu zgodnego ze stanem prawnym oraz danymi zawartymi w KW [...], dołączając między innymi postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1991 r., sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w oparciu o mapę sporządzoną przez geodetę M. B., przyjętą do zasobu Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w W. w dniu [...] lipca 1990 r. za numerem [...]. Postanowieniem tym przyznano skarżącej na własność działkę nr [...] o powierzchni 477 metrów kwadratowych w granicach wynikających z wyżej wymienionej mapy, a granica tej działki z działką nr [...] przebiegała na odcinku [...] po ścianie istniejącego budynku. Ponadto skarżąca wystąpiła o wstrzymanie jakichkolwiek czynności i podziałów nieruchomości – działek nr [...] do czasu przywrócenia w ewidencji stanu faktycznego i prawnego jej nieruchomości ustalonego postanowieniem sądu powszechnego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Starosta orzekł o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] miasta S. zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż granica działki nr [...] z działką nr [...] aktualnie wykazywana w operacie ewidencji gruntów zgodna jest z dokumentacją nr [...] podziału działki nr [...] z zapisami w księdze wieczystej nr [...], nie pokrywa się natomiast z przebiegiem zewnętrznej ściany budynku mieszkalnego. Fakt istnienia takiej rozbieżności nie stanowi jednak podstawy do dokonania zmiany jej przebiegu w operacie ewidencji gruntów. Ponadto organ poinformował, że zmiana granicy pomiędzy działkami może ulec zmianie jedynie w wyniku ponownego ich pomiaru na gruncie i sporządzenia stosownej dokumentacji lub też w wyniku ustalenia przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym. Odwołania od decyzji Starosty wniosły skarżąca oraz D. C. Rozpatrzywszy odwołania Inspektor podniósł, iż przedmiotem sprawy jest przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] ustalony postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1991 r. o zniesieniu współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w oparciu o mapę sporządzoną przez geodetę M. B., przyjęto do zasobu Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w W. w dniu [...] lipca 1990 r. za numerem [...]. Projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] przedstawiony na wyżej wymienionej mapie zatwierdzony został decyzją Naczelnika Miasta S. z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...]. Z mapy wynika, że granica pomiędzy działką nr [...] i [...] przebiega przez punkty [...] a granicę między punktami [...] stanowi zewnętrzna ściana istniejącego budynku. Mapa ta została sporządzona w oparciu o osnowę geodezyjną a punkty załamania granic podsiadają wyliczone współrzędne, tak więc przebieg przedmiotowej granicy przedstawiony w ewidencji gruntów i na wszystkich pochodnych mapach powinien być zgodny z mapą z 1990 r., brak bowiem podstaw do wykazywania innego przebiegu tej granicy. Należy bowiem domniemywać, że posadowienie budynku na działce nr [...] nie uległo zmianie w okresie od powstania tej mapy, będącej podstawą postanowienia Sądu o zniesieniu współwłasności – do chwil obecnej. Odrębną sprawą jest kwestia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką poprzedni numer [...], która jest przedmiotem odwołania D. C. od decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2008 r. i [...] czerwca 2008 r. Sprawa ta jest przedmiotem odrębnego postępowania. Inspektor podniósł, iż treść decyzji Starosty z dnia [...] maja 2008 r. jest niezrozumiała, powołano szereg opracowań geodezyjnych , nie dokonując ich wzajemnej analizy. Dlatego też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy prześledzić materiały źródłowe i ich wprowadzenie do ewidencji gruntów miasta S. i to od momentu jej założenia. Niedokonanie tego we właściwym czasie i przewlekłe załatwianie wniosków odwołujących się przez organ I instancji doprowadziło do powstania map do celów prawnych, gdzie wykazano, że granica działki D. C. /ogrodzenie/ znajduje się w granicach działki – dawny numer [...], co spowodowało powstanie sporu granicznego. Trudno odmówić słuszności stwierdzeniom odwołujących się, że przedmiotem zasiedzenia może być nieruchomość w granicach faktycznego władania a nie grunt poza istniejącym ogrodzeniem. Mając powyższe na uwadze Inspektor uchylił decyzję Starosty i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę na decyzję wniosła skarżąca, podnosząc w szczególności, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją, która jedynie zwraca sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście zamiast nakazania temu organowi doprowadzenia powiatowej dokumentacji geodezyjnej do stanu zgodnego ze stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Inspektora z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.138§2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.138§2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Nie jest zatem dopuszczalna w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, publ. ONSA 1981 nr 2, poz.88). W ocenie Sądu Inspektor nie wykazał, iż dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji upoważnia do stwierdzenia, iż Inspektor sformułował stanowcze oceny odnośnie meritum sprawy. Inspektor stwierdził bowiem, że: (-) przedmiotem sprawy jest przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] ustalony postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1991 r. o zniesieniu współwłasności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w oparciu o mapę sporządzoną przez geodetę M. B., przyjętą do zasobu Składnicy Map i Dokumentów, (-) z mapy wynika, że granica pomiędzy działką nr [...] przebiega przez punkty [...] a granicę między punktami [...] stanowi zewnętrzna ściana istniejącego budynku, (-) mapa ta została sporządzona w oparciu o osnowę geodezyjną a punkty załamania granic podsiadają wyliczone współrzędne, tak więc przebieg przedmiotowej granicy przedstawiony w ewidencji gruntów i na wszystkich pochodnych mapach powinien być zgodny z mapą z 1990 r., brak bowiem podstaw do wykazywania innego przebiegu tej granicy, (-) należy domniemywać, że posadowienie budynku na działce nr [...] nie uległo zmianie w okresie od powstania tej mapy, będącej podstawą postanowienia Sądu o zniesieniu współwłasności – do chwil obecnej. Cytowane stwierdzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji dają istotne podstawy do uznania, iż organ odwoławczy zajął stanowisko w przedmiocie przebiegu granicy, tj., uznał, że granica ta przebiega według stanu ujawnionego na mapie z 1990 r. stanowiącej podstawę do wydania postanowienia sądu powszechnego z dnia [...] listopada 1991 r. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż prawidłowość tego stanowiska nie podlega ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie (tj. Sąd nie wypowiada się w obecnym stadium sprawy, w jaki sposób winna przebiegać sporna granica), albowiem jego kognicja ogranicza się do formalnej kontroli prawidłowości zastosowania w sprawie art.138§2 k.p.a. Działając w tak ustalonych ramach Sąd stwierdza, iż skoro w dacie orzekania organ odwoławczy sformułował ocenę odnośnie meritum sprawy, to powyższe obligowało go do stwierdzenia, iż dysponuje wszelkimi przesłankami niezbędnymi do jej rozstrzygnięcia co do istoty i w efekcie do uchylenia decyzji Starosty i orzeczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej. Stosowanie w tej sytuacji art.138§2 k.p.a., tj. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznać należy za działanie niekonsekwentne i naruszające prawo. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji wskazuje się, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta winien prześledzić materiały źródłowe i ich wprowadzenie do ewidencji gruntów S. i to od momentu jej założenia, co uznać należy za wytknięcie organowi I instancji braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, niemniej z decyzji odwoławczej nie wynika, w jaki sposób niedokonanie powyższych czynności - określonych jedynie w sposób ogólny - wpływa na wynik sprawy. Skonfrontowanie powyższego ze wspomnianym wyżej stanowczym odniesieniem się przez Inspektora do prawidłowego przebiegu granicy prowadzi bowiem do wniosku, iż dokonanie wskazanych przez Inspektora czynności nie jest niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonując w związku z powyższym oceny zaskarżonej decyzji uznać należy, iż może ona uchybiać art.138§2 k.p.a. na dwa alternatywne sposoby. Uchybienie to może polegać na tym, o czym była mowa wcześniej, iż Inspektor przesądził sprawę merytorycznie, jednakże niezasadnie odstąpił od jej merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie, iż nie działał z intencją merytorycznego przesądzenia sprawy (uwagi Inspektora o prawidłowym przebiegu granicy przybrały charakter stanowczy w sposób przez organ niezamierzony), widząc konieczność istotnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, niemniej konieczność ta została w uzasadnieniu podniesiona w sposób niedostatecznie skonkretyzowany. W obu przypadkach decyzja Inspektora jest wadliwa i wymaga wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Inspektor ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji organu I instancji i o ile po ponownym rozpatrzeniu materiału dowodowego zajmie stanowisko, iż przebieg granicy jest dostatecznie udokumentowany, wyda merytoryczne orzeczenie w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków na podstawie art.138§1 pkt 2 k.p.a. O ile natomiast Inspektor uzna, iż przesądzenie tej kwestii wymaga dodatkowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie nie będzie możliwe w trybie uregulowanym w art.136 k.p.a., z czym będzie się wiązała konieczność zastosowania art.138§2 k.p.a. (uchylenie decyzji Starosty i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania), zobowiązany będzie wskazać w uzasadnieniu w sposób konkretny niewyjaśnione okoliczności faktyczne sprawy, których wyjaśnienie będzie niezbędne do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.152 p.p.s.a.