I OSK 154/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 395/09 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję W. M. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 395/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Kierownik Zarządu, działający z upoważnienia Naczelnika Miasta N., decyzją z dnia [...] 1977 r., znak: [...], na podstawie art. 8, art. 11 i art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.).orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na cele budowy osiedla mieszkaniowego [...] nieruchomości położonej w N. oznaczonej jako działki ewid. nr [...] o pow. [...] oraz nr [...] o pow. [...], stanowiącej własność J. S. Pozbawienie prawa własności nastąpiło za odszkodowaniem w wysokości łącznej 30.423 zł, na które składało się odszkodowanie za grunt w wysokości 14.688 zł oraz za składniki w wysokości 15.735 zł. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Targu z dnia 13 października 1998 r., sygn. akt Ns 709/98, spadek po J. S. nabyli: wdowa W. S. w ¼ części oraz dzieci E. F., J. S., M. S., H. T. w 3/16 częściach każde z nich. Operatem podziału z dnia [...] 1992 r. nr [...], działka ewid. nr [...] o pow. [...] uległa podziałowi na działki ewid. nr [...] o pow. [...] i [...] o pow. [...], a działka ewid. nr [...] o pow[...] została podzielona na działki ewid. nr [...] o pow. [...] oraz [...] o pow. [...]. Decyzją z dnia [...] 1992 r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] 1997 r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w N. zatwierdził podział działek ewid. nr [...] i nr [...] i jednocześnie orzekł o zwrocie działek ewid. nr [...] o pow. [...] i [...] o pow. [...] na rzecz spadkobierców J. S. -poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z operatem podziału z dnia 19 maja 1997 r. nr [...] działka ewid. nr [...] o pow[...] uległa podziałowi na działki ewid. nr [...] o pow. [...] oraz [...] o pow. [...]. Podział ten został zatwierdzony decyzją Urzędu Miejskiego w N. z dnia [...] 1997 r. znak: [...]. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2004 r. znak: [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto N. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki ewid. nr [...] i [...], położonej w N.. W. S. wnioskiem z dnia 4 listopada 2005 r. wniosła o zwrot części przymusowo wywłaszczonej działki, usytuowanej w N. wzdłuż ulicy P., na przedłużeniu ciągu parceli biegnącej od ulicy S. Starosta N. decyzją z dnia [...] 2008 r., nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. , Nr 261, poz.2603 z późn. zm.), orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] i nr [...], położonej w N., objętej księgą wieczystą nr [...], wywłaszczonej na cele budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Organ uznał, że przedmiotowe działki zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, w związku z czym nie zachodzi w stosunku do nich żadna z przesłanek zbędności, określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] 2009 r. znak: [...] Wojewoda M. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję. Na tę decyzję W. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc między innymi, że przedmiotowe działki na dzień dzisiejszy nie stanowią własności [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, na rzecz której zostały wywłaszczone, lecz Gminy Miasta N. – zgodnie z decyzją Wojewody M. z dnia [...] 2004 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę W. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2009 r. stwierdził, że organ prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd uznał, że działki objęte wnioskiem o zwrot były zajęte na potrzeby budowy osiedla i były przewidziane do zainwestowania pod infrastrukturę niezbędną do realizacji tego osiedla. Zdaniem Sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że działki te zostały zagospodarowane na potrzeby osiedla mieszkaniowego. Uznano, że organy prawidłowo ustaliły, iż na wnioskowanych działkach miała powstać i powstała hydrofornia. Zdaniem Sądu okoliczność, czy teraz jest używana i nadal potrzebna nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd pierwszej instancji wskazał także, iż okoliczność wcześniejszego wydania decyzji lokalizacyjnych, niż decyzji wywłaszczeniowej, nie ma prawnego znaczenia w niniejszej sprawie. Nie ma również znaczenia, że początkowo właścicielem tego terenu był Skarb Państwa, a dopiero później Gmina N. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła W. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, dotyczącej działek, których zwrotu domaga się skarżąca; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespełniającego kryteriów przewidzianych w wymienionym przepisie, a polegające na nierozpoznaniu wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że działki oznaczone obecnie numerami ewid. [...] i [...] usytuowane są poza bezpośrednim terenem osiedla mieszkaniowego [...], nie są one własnością [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, na rzecz której zostały wywłaszczone. Obecnie właścicielem działek o nr ewid. [...] i [...] jest miasto N. Natomiast na działkach, których zwrotu domaga się W. S. znajduje się hydrofornia, która miała mieć charakter tymczasowy. W ocenie autora skargi kasacyjnej spełniona została przesłanka zbędności nieruchomości wymieniona w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce niruchomościami. Zdaniem skarżącego kasacyjnie spełniona została przesłanka upływu terminu 10 – letniego od wywłaszczenia, albowiem nastąpiło ono w 1977r., zaś do dnia dzisiejszego cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że w art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca określił warunki, jakie muszą zaistnieć, aby nieruchomość została uznana za zbędną, przy czym ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści tego przepisu, gdyż kategoryczne jego brzmienie nie pozwala na stosowanie jakichkolwiek wyjątków. Zatem o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie przesądza wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot, lecz art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego ust. 1 pkt 2 stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci na przykład hydroforni, z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Ważne jest, aby decyzja lokalizacyjna nie utraciła swej ważności, a plan realizacyjny był ważny do czasu zakończenia inwestycji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Bezsprzeczne bowiem jest, że budowa osiedla mieszkaniowego należy do wielkich inwestycji, które mogą być realizowane przez wiele lat. Jak zaś wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy, zatem cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia 30 lipca 1974 r. został spełniony. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje, czy powstała na przedmiotowych działkach hydrofornia jest obecnie używana, czy też nie. Istotne bowiem jest, czy cel, na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość został zrealizowany w przeszłości. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że budynek hydroforni został oddany do użytku w dniu [...] 1978 r., i niedługo potem został przejęty przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji. Natomiast drogi, place i chodniki na osiedlu, dojazdy, jezdnie i place asfaltowe oraz parkingi betonowe zostały przyjęte na majątek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej w N. w dniu [...] 1979 r. Natomiast z pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Drogownictwa Urzędu Miasta N. z dnia [...] 2007 r. wynika, że działka nr [...] i część działki [...], których zwrotu domaga się skarżąca, zostały zajęte pod pas drogowy drogi miejskiej. W związku z tym uznać należy, że cel wywłaszczenia na działkach, których zwrotu domaga się skarżąca, został osiągnięty. Nie ma przy tym znaczenia, że obecnie przedmiotowe działki nie są własnością [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, na rzecz której zostały wywłaszczone i obecnie ich właścicielem jest miasto N. Instytucja wywłaszczenia jest bowiem ściśle związana z realizacją celów publicznych, a z tym związane jest realizowanie zadań publicznych. Nie można więc uznać za zasadne wywodów skargi kasacyjnej, które prowadzą do wniosku, że zrealizowanie celu wywłaszczenia, które stanowi równocześnie realizację zadania publicznego jest wyrazem wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel. Z faktu szerszego zakresu podmiotowego korzystania z zagospodarowanej nieruchomości nie tylko przez mieszkańców osiedla, ale też przez członków wspólnoty samorządowej nie można wywodzić, że nieruchomość została użyta na inny cel niż określony w wywłaszczeniu. W świetle powyższych rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznać należy za niezasadne. Organy administracji wykazały bowiem, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, co podkreślił w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Skarga kasacyjna zarzuciła także, że w zaskarżonym wyroku naruszono art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten obliguje Sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie też elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a więc uznać należy, że i ten zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.