IV SA/Wa 157/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi I. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących I. K. i W. K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa 157/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].10.2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...].06.2007 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i elementów zagospodarowania terenu działki o nr ew. [...] z drogą dojazdową na działce o nr ew. [...] w obr. [...], przy ul. [...] w W. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji odmownej stwierdzono, iż teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a nadto brak jest możliwości przeciągnięcia do tej działki uzbrojenia podziemnego od ul. [...], a zatem nie zostały spełnione wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Od decyzji tej odwołał się inwestor podnosząc, iż w decyzjach w oparciu, o które zabudowano działkę o nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...] jej ówczesny właściciel wyraził zgodę na poprowadzenie tej drogi. Dodał nadto, iż przed sądem powszechnym wniesiono powództwo o ustanowienie drogi koniecznej na rzecz nieruchomości objętej wnioskiem na działce o nr ew. [...]. Stąd wywiódł bezpodstawność uznania, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej oraz zasadność zawieszenia niniejszego postępowania inwestycyjnego do zakończenia się postępowania przed sądem powszechnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko i argumentację zawarte w odwołaniu. W jego ocenie Prezydent W. sformułował swe wnioski nie gromadząc pełnego materiału dowodowego, a inwestorowi nie stworzono możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i przedstawienia dokumentów na poparcie swego stanowiska, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organ winien rozważyć istnienie podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania, z uwagi na toczącą się sprawę o ustanowienie drogi koniecznej. Zdaniem organu odwoławczego wymóg, iż teren inwestycji ma mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej odnosi się do terenu określonego we wniosku, a więc łącznego ujęcia działek o nr [...] oraz o nr ew. [...] w obr. [...]. Nie wolno go zmniejszać i ograniczać tylko do jednej działki lub jej części, jeśli nie było to intencją inwestora. Szeroko zakreślony teren inwestycji, tak jak uczynił to inwestor we wniosku, posiada dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...]. Przesądza to jednocześnie o nieprawidłowo wyznaczonych granicach obszaru analizowanego. Trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem jest bowiem większa od przyjętej, obejmującej jedynie działkę o nr [...]. Jak podkreśliło SKO w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się praw wnioskodawcy do terenu, na którym planuje on inwestycję, kwestie te stają się istotne na etapie uzyskiwania decyzji budowlanej. Samorządowe Kolegium zarzuciło także, iż nie wyjaśniono, czy teren inwestycji ma dostateczne uzbrojenie, a ustalenia w tym zakresie nie mają związku z dostępem do drogi publicznej. Inwestor wszelkie media planuje pozyskać z sieci miejskiej, brak jest jednak w aktach sprawy dokumentów, które pozwoliłyby ustalić, czy podłączenie zamierzonej inwestycji do takich mediów, jak: gaz, woda, kanalizacja i energia elektryczna jest możliwe. We wniesionej skardze właściciele działki o nr ew. [...] zakwestionowali decyzję kasatoryjną SKO wskazując, iż bezpodstawnie przyjęto, że zamierzona inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Podnieśli, iż nawet projekt planu zagospodarowania przestrzennego tego obszaru nie zapewnia działce o nr [...] dostępu do drogi publicznej, a w akcie notarialnym inwestor nabył działkę bez prawa zabudowy. Wskazali także, iż Prezydent W. pouczył strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego. Dowody w postaci zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień o umożliwieniu wypowiedzenia się stronom co do zebranych materiałów i dowodów są w aktach sprawy, wbrew twierdzeniom SKO. Nie doszło więc do naruszenia art. 10 Kpa. Podkreślili, iż działka o nr ew. [...] nie jest obciążona na rzecz działki o nr [...] służebnością drogi koniecznej, a przyjęte rozumienie pojęcia teren inwestycji nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach. Pojęcie "teren" oznacza więc działkę inwestycyjną, na której inwestor chciałby zrealizować budowę. Terenem jest więc działka inwestycyjna o nr [...], a ona jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej nie posiada. Skarżący zaznaczyli nadto, iż inwestor nie uzyskiwał ich zgody na przeciągnięcie mediów i uzbrojenia do swej działki. W ocenie skarżących inwestor już na etapie warunków zabudowy powinien posiadać tytuł prawny do terenu, na którym będzie realizował inwestycję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W złożonym piśmie procesowym pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi potwierdzając zasadność argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Podniósł nadto, iż inwestor posiada stosowne uzgodnienia z gestorami mediów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].10.2008 r. naruszyła przepisy obowiązującego prawa w sposób, który skutkuje koniecznością jej uchylenia. Możliwość realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego winna być rozważona przy uwzględnieniu wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. I; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Pierwsza grupa przesłanek obejmuje trzy wymagania, określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-5 art. 61 ust. 1 ustawy. Należy zauważyć, że § 3 ust. 2 rozporządzenia podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotne jest przy tym by był to obszar tworzący pewną urbanistyczną całość, a zatem zwrot "wokół" nie oznacza, iż odległość granic obszaru analizowanego zawsze z wszystkich stron musi być taka sama (por. wyrok NSA z dnia 28.08.2008 r., sygn. akt II OSK 15333/07). Celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy więc interpretować szeroko, jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, określaną dla każdego przypadku osobno. Nie można jednakże podzielić przekonania organu odwoławczego, iż obszar analizowany w rozpatrywanej sprawie winien być wyznaczony znacznie szerzej niż uczynił to Prezydent W. w sporządzonej analizie zważywszy, że inwestor we wniosku zaznaczył, iż jako teren inwestycji wskazuje działkę [...] oraz [...] (droga konieczna). Takie stanowisko byłoby uprawnione gdyby każdoczesny władający działką o nr ew. [...] miał zagwarantowaną drogę konieczną pozwalającą na dojazd do drogi publicznej, którą jest ul. [...]. W niniejszej sprawie jednakże działka o nr ew. [...] nie jest obciążona na rzecz działki o nr [...] służebnością drogi koniecznej. Bezspornie na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, które zamierza zabudować. Jednakże aby można było stwierdzić dopuszczalność zabudowy muszą one mieć już zapewniony dostęp do drogi publicznej - bezpośredni albo przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tak by podmioty, które złożą wniosek o ustalenie warunków zabudowy na tym terenie mogły wykazać, iż teren przeznaczony pod zainwestowanie posiada dostęp do drogi publicznej. Warunek ten należy więc uznać za spełniony m. in. w razie ustanowienia służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej, wiążącej każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej. Mając na uwadze wskazane wymogi należy stwierdzić, iż zasadnie Prezydent W. przyjął, iż terenem inwestycji jest wyłącznie działka o nr ew. [...]. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika bowiem jednoznacznie, iż działka o nr ew. [...] nie jest obciążona na rzecz działki o nr [...] służebnością drogi koniecznej. W dacie rozstrzygania niniejszej sprawy każdoczesnemu właścicielowi działki o nr [...] nie przysługuje zatem służebność drogi koniecznej wytyczona na działce o nr ew. [...]. Nieuprawnione było więc wskazanie we wniosku przez inwestora, iż terenem inwestycji jest także część działki o nr ew. [...], na której chce by została ustanowiona służebność drogi koniecznej. Takie określenie terenu inwestycji zmierzało do obejścia prawa. Wobec powyższego organ I instancji trafnie zawęził wniosek inwestora do działki o nr [...], a wytknięcie tego faktu jako uchybienia przez organ odwoławczy nie było uprawnione. Obszar analizowany przez organ I instancji został zatem wyznaczony prawidłowo. Sąd nie podziela nadto stanowiska inwestora zaakceptowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż skoro toczy się postępowanie o ustanowienie przedmiotowej drogi koniecznej przed sądem powszechnym, to okoliczność ta winna skutkować zawieszeniem niniejszego postępowania. Przede wszystkim wniosek o ustanowienie drogi koniecznej inwestor wniósł już w dacie [...].08.2005 r., a postanowieniem z dnia [...].06.2006 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla W. [...] Wydział Cywilny zawiesił to postępowanie zaznaczając, iż wnioskodawcę-inwestora zobowiązano do złożenia szeregu dokumentów, którego to obowiązku nie dopełnił (k-40 akt adm.). Postępowanie to zawieszone jest do chwili obecnej, nie wiadomo też czy i kiedy zostanie podjęte. Nadto niniejsze postępowanie o ustalenie warunków zabudowy było już zawieszane w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podjęto je po roku, bowiem plan miejscowy dla tego obszaru nie został jeszcze uchwalony (k-22 oraz 26 akt adm.). Nie można nadto podzielić przekonania inwestora, iż zapis w decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...].08.2000 r. ustalającej warunki zabudowy dla ówczesnego właściciela działki o nr ew. [...], iż ma zapewnić służebność przejazdu do działek sąsiednich od strony północnej oraz służebność prowadzenia sieci do tych działek, gwarantuje im jednocześnie dojazd do drogi publicznej, którą jest ul. [...]. Zapis taki, uwzględniony w następnie wydanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, bez ustanowienia służebności drogi koniecznej przez sąd powszechny, nie wywierał żadnych skutków prawnorzeczowych, a jedynie obligacyjne, względem poprzedniego właściciela działki o nr ew. [...]. Tak więc dopóki działka o nr ew. [...] nie zostanie prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego obciążona na rzecz działki o nr [...] służebnością drogi koniecznej nie będzie podstaw do przyjęcia, iż działka o nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi koniecznej. W tym stanie rzeczy mając na uwadze, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak dostępu do drogi publicznej projektowanej inwestycji (pkt. 2 art. 61 ust. 1 cyt. ustawy) uniemożliwiał - jak zasadnie przyjął Prezydent W. - wydanie decyzji pozytywnej. Wobec istnienia wskazanej, zasadniczej przeszkody w ustaleniu żądanych warunków zabudowy bez istotnego wpływu na wynik sprawy pozostaje niewyjaśnienie przez organ I instancji, czy teren inwestycji ma dostateczne uzbrojenie, wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz brak w aktach sprawy dokumentów, które pozwoliłyby ustalić, czy podłączenie zamierzonej inwestycji do takich mediów, jak: gaz, woda, kanalizacja i energia elektryczna jest możliwe. Także podniesiony zarówno w odwołaniu, jak i w piśmie procesowym inwestora zarzut naruszenia art. 10 Kpa, polegający na tym, iż inwestorowi nie stworzono możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i przedstawienia dokumentów na poparcie swego stanowiska należy uznać za zasadny. Uchybienie to jednakże w ocenie Sądu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy ze wskazanych uprzednio przyczyn. Nadto we wniesionym odwołaniu pełnomocnik inwestora miał możliwość podniesienia zarówno zarzutów, jak i wskazania dowodów, które w jego ocenie winny skutkować odmiennym rozstrzygnięciem i z możliwości tej skorzystał. W tym stanie rzeczy wadliwa interpretacja przepisów ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przepisu art. 2 pkt 14 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i użytego tam określenia "teren", a także przepisów postępowania przez organ odwoławczy prowadziły do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, iż na wynik niniejszego postępowania nie miały wpływu zapisy dla działki o nr [...] przyjęte w projekcie opracowywanego planu miejscowego oraz sformułowania zawarte w akcie notarialnym nabycia jej przez inwestora. Projekt miejscowego planu nie ma charakteru wiążącego, a po uchwaleniu planu bezprzedmiotowe staje się ustalanie warunków zabudowy dla inwestycji projektowanych na obszarze objętym planem. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, a także art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpatrując sprawę należy zastosować się do oceny prawnej w nim zawartej.