I SAB/Wa 15/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. sprawy ze skargi U. C. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku U. C. z dnia [...] grudnia 2005 roku o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę, w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej U. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 21 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną (ulicę [...]) w W. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin na podjęcie stosownych rozstrzygnięć w przedstawionej sprawie do dnia 31 grudnia 2008 r. Pomimo upływu terminu Prezydent W. nie podjął w tej sprawie żadnych decyzji, co stanowi powód złożenia przedmiotowej skargi. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wskazał, że do ustalenia odszkodowania niezbędne są dokumenty potwierdzające prawo własności do przedmiotowej nieruchomości oraz ostateczna decyzja Wojewody [...] wydana na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Wojewoda [...] po rozpoznaniu w dniu [...] marca 2008 r. zażalenia skarżącej na bezczynność organu I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w ciągu miesiąca od skompletowania całości akt sprawy, nie później jednak niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Organ podniósł, że pismem z dnia 2 grudnia 2008 r. poinformował Wojewodę [...]., że nie ma możliwości dotrzymania terminu określonego w postanowieniu Wojewody z dnia [...] sierpnia 2008 r., jako powód podając brak w aktach sprawy oryginału decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowego gruntu. Organ podkreślił, że w dniu [...] marca 2006 r. przy piśmie znak [...] skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] została przekazana decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2006 r. celem nadania jej klauzuli ostateczności i odesłania dokumentu do Urzędu W. Zauważył, że pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. ponownie zwrócono się do Wojewody z prośbą o zwrot przesłanej decyzji, gdyż jej brak uniemożliwia zakończenie postępowania. Obydwa pisma pozostały bez odpowiedzi. Wobec czego pismami z dnia 11 września i 29 października 2008 r. zwrócono się do skarżącej o uzupełnienie dokumentacji sprawy o oryginał powyższej decyzji opatrzony klauzulą ostateczności. Pisma skierowane do skarżącej także pozostały bez odpowiedzi. Organ podkreślił, że jednocześnie Prezydent poinformował Wojewodę i skarżącą, iż rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie zostanie wydane niezwłocznie po otrzymaniu przez niego prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., nie później jednak niż w terminie 1 miesiąca od otrzymania tego dokumentu. W związku z tym zdaniem organu skarga jest bezzasadna. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że jej stan faktyczny przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2005 r. U. C. zwróciła się do Prezydenta W., w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną (ul. [...]) w W. o powierzchni [...] m2, oznaczony w ewidencji gruntów jako część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], uregulowany w księdze wieczystej KW nr [...]. Prezydent W. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] stycznia 2006 r. poinformował wnioskodawczynię, że do ustalenia odszkodowania niezbędne są dokumenty potwierdzające prawo własności do przedmiotowej nieruchomości oraz ostateczna decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym przejście prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego stwierdza w decyzji deklaratoryjnej wojewoda. Ostateczna decyzja wydana w trybie art. 73 ustawy stanowi podstawę do ujawnienia właściciela przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej, co oznacza, że dopiero po uzyskaniu tej decyzji oraz dokonaniu w księdze wieczystej wpisu nowego właściciela gruntu zajętego pod drogę, sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość może być merytorycznie rozpatrzona przez Prezydenta W. U. C. przy piśmie z dnia 6 stycznia 2006 r. doręczyła organowi notarialny odpis z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz ksero wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek zajętych przez Skarb Państwa. W piśmie z dnia 25 stycznia 2006 r. wnioskodawczyni poinformowała, że w dniu 21 grudnia 2005 r. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji żądanej przez Prezydenta W. Przy czym wniosła o pilne rozpatrzenie sprawy wskazując, że bezpodstawne jest twierdzenie organu, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek ustalenia stanu prawnego działki. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzję tę otrzymał także Prezydent W. Przy piśmie z dnia 22 marca 2006 r. Urząd W. przekazał do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] posiadany oryginał tej decyzji z prośbą o opatrzenie jej klauzulą ostateczności i odesłanie do Urzędu. Jak wynika z akt, Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Postanowienie to uchylił jednak Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] . Prezydent W. pismem z dnia 4 marca 2008 r. poinformował U. C., że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt sprawy oraz dużej ilości spraw tego rodzaju, które wpłynęły do Urzędu, a które będą rozpatrywane według kolejności zebranego w sprawie materiału dowodowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia U. C., wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia w ciągu miesiąca od dnia skompletowania całości akt sprawy, nie później jednak niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Pismami z dnia 14 sierpnia 2008 r. Prezydent W. zwrócił się do Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. o nadesłanie wypisu z ewidencji gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej dla przedmiotowej działki oraz do Wojewody [...] o zwrot przesłanej decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2006 r. z nadaną klauzulą ostateczności. W odpowiedzi do organu wpłynął wyrys z mapy ewidencji gruntów dla przedmiotowej działki. Następnie pismami z dnia 11 września 2008 r. organ zwrócił się do Wydziału Infrastruktury Urzędu W., Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum W. oraz Archiwum Państwowego W. o udzielenie informacji do sprawy. Ponadto zwrócił się do U. C. o nadesłanie oryginału decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2006 r. wraz z klauzulą ostateczności oraz do Delegatury Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. o złożenie wniosku o ujawnienie W. jako właściciela gruntu zajętego pod ulicę [...] w W. W odpowiedzi na powyższe pisma poinformowano Prezydenta o braku żądanych dokumentów i informacji, wskazując urzędy i ministerstwa, które mogą być w posiadaniu informacji, o które zwrócił się organ. Z akt sprawy nie wynika, aby organ wystąpił o informację do wskazanych podmiotów. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] Prezydent podał, że z powodu braku oryginału decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2006 r. opatrzonej klauzulą wykonalności nie jest możliwe rozpoznanie wniosku w sprawie do dnia 31 grudnia 2008 r., o czym poinformował U. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Zgodnie treścią art. 35 kpa organy administracji publicznej obwiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym nie później niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania. Przy czym załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Artykuł 37 § 1 kpa stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kpa służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ, do którego wpłynęło takie zażalenie, jeżeli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Po wyczerpaniu środków przewidzianych w powyższym przepisie strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i to w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w sytuacji odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2004, s. 28; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, GP 1983, Nr 24). Tym samym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 86). Podsumowując, dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy podkreślić, że zasada sformułowana w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy należy wskazać, że powołanie się przez organ I instancji w odpowiedzi na skargę na fakt, że ani skarżąca ani Wojewoda [...] nie nadesłali żądanego oryginału decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie może usprawiedliwiać braku właściwych działań organu. Fakt, że Prezydent przy piśmie z dnia 22 marca 2006 r. przesłał do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oryginał przedmiotowej decyzji Wojewody celem opatrzenia go klauzulą wykonalności nie jest okolicznością, która zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że organ nie pozostaje w nieuzasadnionej zwłoce. W szczególności, że jak wynika z akt sprawy, pomimo upływu 2,5 roku od dnia jej przesłania, organ nie próbował nawet uzyskać tej decyzji. Całkiem bezzasadnie organ I instancji obowiązkiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia materiału w sprawie obarczał wnioskodawczynię, do której kierował swoje pisma. Postępując w ten sposób organ I instancji naruszył także wynikające z art. 12 kpa zasady ogólne szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu gromadzenie materiału dowodowego po upływie terminów przewidzianych dla załatwiania spraw nie stanowi przesłanki usprawiedliwiającej bezczynność organu, a podnoszone przez organ, istniejące jego zdaniem problemy z uzyskaniem prawomocnej decyzji Wojewody [...] nie mogą zwalniać organu z obowiązku przestrzegania terminów określonych w kpa. Wyjaśnić również należy, w związku ze znajdującym się w aktach sprawy pismem organu I instancji z dnia 11 września 2008 r. do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W., że z treści przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jednoznacznie wynika, iż przejście własności nieruchomości wskazanych w tym przepisie na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., bez względu na datę wprowadzenia tej zmiany w księdze wieczystej. Wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny, co oznacza że nie tworzy on, nie znosi, ani nie zmienia istniejącego stanu prawnego. Potwierdza on jedynie stan prawny ukształtowany na podstawie normy prawnej lub innego aktu prawnego. Oznacza to, że postępowanie o wpis Gminy W. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości nie może stanowić przeszkody w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy dotyczącej odszkodowania za przejęty pod drogę publiczną grunt stanowiący dotychczas własność skarżącej. Podsumowując Sąd orzekający stanął na stanowisku, że Prezydent W. od początku postępowania prowadzi je nieprawidłowo, koncentrując się prawie wyłącznie na czekaniu na nadesłanie odpisu ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. i wskazując brak tej decyzji jako jedyny powód niemożności rozpatrzenia wniosku. Z akt nie wynika, że organ od czasu wszczęcia postępowania odszkodowawczego poczynił w sprawie jakiekolwiek czynności wyjaśniające. Podkreślić należy, że stosownie do art. 35 § 5 kpa okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny a nie faktyczny. Brak akt (w tym wypadku brak ostatecznej decyzji Wojewody [...]) nie jest kodeksową przesłanką do uznania za nieprawidłowy zarzut bezczynności. Przeszkody wskazane przez organ I instancji, uniemożliwiające jego zdaniem działanie nie dotyczą, zdaniem Sądu, istoty sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nie rozpatrując natomiast przez okres ponad 3 lat złożonego przez stronę skarżącą wniosku o odszkodowanie oraz nie podejmując przez większość z tego czasu żadnych działań, organ naruszył powołane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Sąd uznał postawiony organowi w skardze zarzut bezczynności za całkowicie uzasadniony. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 149 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.