I OSK 1180/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Krynica Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 396/09 w sprawie ze skargi Z. Z., M. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Wyrokiem z dnia 11 maja 2009 r. wydanym w sprawie II SA/Kr 396/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Z., M. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I – ej instancji, a nadto orzekł o kosztach postępowania. Powyższy wyrok został oparty na następujących ustaleniach i rozważaniach: Starosta Nowosądecki decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. wydaną na podstawie art. 136 ust 3 i art. 216 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Krynicy – Zdrój oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...], dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...], a która stanowi własność gminy uzdrowiskowej Krynica – Zdrój. Organ I –ej stancji podał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oraz odszkodowaniu i nadaniu nieruchomości zamiennej opartej na przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ( Dz. U. nr 18 z 1961 r. poz. 94) oraz ustawy z dnia 14 lipca 1969 r. o gospodarce terenowej w miastach i osiedlach ( Dz. U. nr 23 z 1969 r. poz. 159 ) na cele budowy Ośrodka Sanatoryjnego "[...] " w Krynicy. W dacie wywłaszczenia nieruchomość stanowiła własność D. B. – Z., po której spadek nabyli mąż spadkodawczyni Z. Z. i dzieci J. Z. i M. Z. Wyżej wymienioną decyzją oddano w użytkowanie wieczyste nieruchomość zamienną o powierzchni 438 m 2 stanowiącą własność Skarbu Państwa. Ustalone w decyzji odszkodowanie w kwocie 15.712 zł stanowiło różnicę między wartością działki wywłaszczonej ( 28.972 zł ) i działki oddanej ( 13.260 zł ). Wywłaszczona parcela gruntowa stanowi własność gminy uzdrowiskowej Krynica - Zdrój, natomiast nieruchomość zamienna jest obecnie własnością J. Z. Organ I – ej instancji ustalił również, że wywłaszczona działka jest niezagospodarowana, w całości porośnięta trawą bez śladów inwestycji. Spadkobiercy poprzedniej właścicielki nieruchomości podtrzymali wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i oświadczyli, że nie zwrócą nieruchomości zamiennej gdyż została ona sprzedana na rzecz osób trzecich i zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Podkreślono, że organ I-ej instancji uznał nieruchomość wywłaszczoną za zbędą na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak fakt, że nieruchomość zamienna stanowi własność osób trzecich i nie może zostać przez wnioskodawców zwrócona , uznał za przesłankę negatywną zwrotu nieruchomości. Stosownie bowiem do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrot nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki mógł nastąpić w sytuacji gdyby do nieruchomości zamiennej przysługiwało im takie prawo, które czyniłoby możliwym zwrócenie jej jednostce samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie podjęte w I-ej instancji zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Organ odwoławczy podzielił argumentację przytoczoną przez organ pierwszoinstancyjny. Także w jego ocenie nieruchomość wywłaszczona, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu może być zwrócona tylko wówczas gdy istnieją obiektywne możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej otrzymanej przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. W związku z tym Wojewoda Małopolski stwierdził, że z art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że osoba, która nie dysponuje prawem własności (użytkowania wieczystego) do nieruchomości zamiennej uzyskanej w drodze wywłaszczenia nie może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do powyższych decyzji organów, Sąd I – ej instancji wskazał, iż bezsporna w sprawie jest okoliczność, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a zatem skarżącym przysługiwało żądanie zwrotu tej nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolejną okolicznością bezsporną jest to, że nieruchomość zamienna, którą przyznano poprzedniczce prawnej skarżących stanowi obecnie własność osoby trzeciej i skarżący nie mają możliwości jej zwrotu. Dlatego w świetle art. 140 ust. 1 w/w ustawy uznać należy, że organy administracji prawidłowo przyjęły, iż zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości jest dopuszczalny tylko przy równoczesnym zwrocie wypłaconego odszkodowania oraz nieruchomości zamiennej. Sąd zauważył jednak, że w toku postępowania administracyjnego skarżący wnioskowali o zastosowanie rozwiązania polegającego na odłączeniu od wywłaszczonej działki jej części odpowiadającej powierzchni parceli zamiennej i tej możliwości organ odwoławczy nie rozważył. Zdaniem Sądu jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która okazała się zbędna na cel wywłaszczenia w części odpowiadającej wartości wypłaconego odszkodowania. Wobec braku możliwości zwrotu przez skarżących nieruchomości zamiennej organy winny zatem rozważyć możliwość zwrotu zbędnej nieruchomości wywłaszczonej w części. Zdaniem Sądu I-ej instancji przytoczone wyżej przepisy prawa nie wykluczają takiej możliwości. Okoliczności, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w takiej części, która odpowiadałaby otrzymanemu odszkodowaniu pieniężnemu stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny wiec rozważyć możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części odpowiadającej otrzymanemu przez wywłaszczonego właściciela odszkodowania pieniężnego. Wyrok sądu I –ej instancji zaskarżył w całości uczestnik postępowania gmina Krynica – Zdrój. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalnym jest orzeczenie zwrotu części nieruchomości w sytuacji, gdy poprzedniemu jej właścicielowi nie służy tytuł do nieruchomości zamiennej umożliwiający jej zwrot. Podnosząc powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I – ej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono między innymi, że do błędnego rozstrzygnięcia sądu doprowadziła niewłaściwa wykładnia art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami W ocenie uczestnika przepis ten ustanawia bezwzględną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej. Nawet więc w przypadku potwierdzenia przesłanek z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja pozytywna o zwrocie może być wydana tylko wówczas, gdy poprzedniemu właścicielowi nieruchomości przysługuje do nieruchomości zamiennej taki tytuł, który pozwala na dokonanie jej zwrotu gminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie art. 174 pkt 1 ppsa, który wskazuje, iż można ją oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które z kolei może polegać na jego błędnej wykładni, bądź niewłaściwym zastosowaniu. Kasator wskazuje w istocie, iż Sąd I – ej instancji naruszył art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm. ) poprzez ich błędna wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła do uchylenia obu rozstrzygnięć wydanych przez organy, a więc do naruszenia przez Sąd I – ej instancji przepisu art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie. Sąd ten winien bowiem ( zdaniem kasatora ) w realiach przedmiotowej sprawy skargę oddalić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem kasatora należy się zgodzić. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do treści art. 137 tejże ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Powyższy przepis nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od pozostałych przepisów zawartych w rozdziale 6 omawianej regulacji. Chodzi tu w szczególności o art. 140 ust. 1 , zgodnie z którym w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W związku z treścią w/w przepisów oraz wymogami jakie przewidują, możliwe są do rozpatrzenia trzy sytuacje jakie wiążą się z ich zastosowaniem ( oczywiście wówczas, kiedy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ). Poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości ( lub jego spadkobiercy ): 1) uzyskał wyłącznie odszkodowanie, 2) uzyskał wyłącznie nieruchomość zamienną, 3) uzyskał zarówno odszkodowanie jak i nieruchomość zamienną. Możliwość odzyskania wywłaszczonej nieruchomości za jednoczesnym zwrotem otrzymanego odszkodowania, będzie możliwa wyłącznie w sytuacji przewidzianej w pkt 1. Tylko wówczas poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości może ją odzyskać jedynie za zwrotem przyznanego odszkodowania, wszak nieruchomości zamiennej w ogóle nie otrzymał. Nie może więc jej zwrócić. W pozostałych sytuacjach tenże właściciel musi zwrócić wyłącznie nieruchomość zamienną ( pkt 2 ), bądź nieruchomość zamienną łącznie z odszkodowaniem (pkt 3 ). Z sytuacją wskazaną w pkt 3 mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi więc do wniosku, iż ustawodawca nie przewidział możliwości odzyskania nieruchomości wywłaszczonej bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej. Nie przewidział także możliwości odzyskania części tej nieruchomości z jednoczesnym zwrotem odszkodowania stanowiącego różnicę pomiędzy jej wartością a wartością nieruchomości zamiennej, której zwrot z racji jej zbycia nie jest możliwy. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 185 § 1 ppsa.