II OSK 752/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 530/07 w sprawie ze skargi Spółki [...] "[...]" z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia świadczenia pieniężnego od Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J. za rok 2006 z tytułu odnoszonych korzyści za korzystanie z urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości do kanału "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Spółki [...] "[...]" z siedzibą w J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 530/07 po rozpoznaniu skargi Spółki Wodno-Ściekowej "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie ustalenia świadczenia pieniężnego od Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J. za rok 2006 z tytułu odnoszonych korzyści za korzystanie z urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości do kanału "[...]". Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Starosta Jaworski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. po rozpatrzeniu wniosku Spółki Wodno-Ściekowej "[...]" (dalej Spółka), na podstawie art. 171 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) oraz art. 104 k.p.a., ustalił na rzecz Spółki od Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J. (dalej Spółdzielnia), świadczenie pieniężne za 2006 rok w kwocie 11 370,44 zł, wskazując, że wymienioną kwotę należy wpłacić na konto Spółki w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 171 ust. 2 Prawa wodnego, Spółka wystąpiła do Starosty o ustalenie kwoty świadczenia pieniężnego na jej rzecz, od właściciela nieruchomości, który nie jest członkiem spółki, dotyczącego korzyści z urządzeń wodnych (rowy otwarte i zabudowane) służących do odprowadzania wód roztopowych i opadowych z terenu nieruchomości Spółdzielni do kanału M.. Organ wskazał, że uchwałą Walnego Zgromadzenia członków spółki ustalono, ze stawka świadczenia od członków i nieczłonków wynosić będzie 4 grosze od metra kwadratowego powierzchni całkowitej nieruchomości, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe. Wielkość świadczenia obliczono mnożąc powierzchnię przez stawkę i uzyskano kwotę 11 370,44 zł. Wody opadowe i roztopowe z terenów Spółdzielni odprowadzane są do miejskiej kanalizacji deszczowej. Eksploatacją miejskiej kanalizacji deszczowej, w imieniu Gminy Jawor, zajmuje się utworzona przez Gminę łącznie z innymi podmiotami, na podstawie art. 165 ust. 1 Prawa wodnego, Spółka Wodno-Ściekowa "[...]". Środki uzyskane w formie świadczeń pieniężnych ustalane corocznie decyzją Starosty Jaworskiego od podmiotów niebędących członkami spółki, służą utrzymaniu i konserwacji miejskiej kanalizacji deszczowej. Organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do przepisów Prawa wodnego, na właścicielach nieruchomości spoczywa obowiązek utrzymania i konserwacji własnych urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych typu: wpusty, kratki ściekowe, własne przyłącza. W odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowo-Lokatorska w Jaworze podniosła, że Statut Spółki, na podstawie którego osoby prawne korzystające z urządzeń Spółki zobowiązane są do ponoszenia opłat został zatwierdzony decyzją Starosty Jaworskiego w dniu 6 października 2006 r. Ponadto, uprzednio nie było obowiązku ponoszenia opłat. Stąd Spółdzielnia sama dbała o urządzenia, które nie są jej własnością, w celu prawidłowego ich funkcjonowania. Bezpodstawne i krzywdzące jest nieuwzględnienie w naliczeniu opłaty, faktycznego wkładu finansowego Spółdzielni w utrzymanie urządzeń ściekowych do dnia wydania decyzji przez starostę. Spółdzielnia nie zgodziła się również na wsteczne naliczenie tego świadczenia pieniężnego za cały 2006 rok, gdyż Spółka w obecnej formie funkcjonuje od zatwierdzenia statutu i wpisania do katastru wodnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 164 ust. 1 ustawy Prawo wodne spółki wodne są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne i prawne, mają zaspokajać potrzeby wskazane w ustawie, w dziedzinie gospodarowania wodami (w szczególności do wykonywania, utrzymywania, eksploatacji urządzeń wodnych służących do odprowadzania i oczyszczania ścieków). Do utworzenia spółki konieczne jest uchwalenie statutu i zatwierdzenie go przez starostę. Statut określa nazwę, siedzibę, teren działalności, cel oraz sposób i środki służące do osiągnięcia tego celu, a także zasady ustalania wysokości składek. Z kolei z § 11 pkt 1, § 15 i § 17 Statutu wynika, że do osiągnięcia celów Spółki służą środki pieniężne, do wpłacania których zobowiązane są podmioty, które korzystają z urządzeń Spółki. W ocenie organu odwoławczego w aktach sprawy brak było materiału dowodowego aby ocenić prawidłowość postępowania i rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c/ Prawa wodnego ścieki w postaci wód opadowych i roztopowych obejmują tereny o trwałej nawierzchni. Organ odwoławczy zakwestionował sposób obliczenia powierzchni terenu, z którego mają być odprowadzane wody opadowe i roztopowe. Zdaniem organu niezbędne jest przeprowadzenie przez Spółkę Wodno-Ściekową szczegółowej inwentaryzacji terenów pozostających w użytkowaniu Spółdzielni. Dotyczy to określenia powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, stosownie do powołanego wyżej art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c/ ustawy Prawo wodne. Spółka Wodno-Ściekowa w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniosła, że organ drugiej instancji w decyzji niewłaściwie ocenił zebrany materiał dowodowy. Metoda obliczania należnego świadczenia zatwierdzona uchwałą Walnego Zgromadzenia członków Spółki jest prosta, nie wymaga skomplikowanych wyliczeń. Dla właściwego obliczenia wysokości świadczenia nie ma znaczenia rodzaj odprowadzanej wody, struktura nawierzchni z jakiej woda opadowa jest odprowadzana. Istotny jest natomiast sam fakt odprowadzania przez podmioty ze swojej nieruchomości wszelkich wód opadowych i roztopowych do miejskiej kanalizacji deszczowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji rażąco naruszył przepisy postępowania. Organ odwoławczy powinien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organ stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione. Sąd pierwszej instancji uznał, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji wystarczał do wydania decyzji. Sąd podniósł, że w sprawie zachodzą okoliczności z art. 171 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne. Zatem Spółdzielnia była zobowiązana do ponoszenia świadczeń wynikających z unormowania ustawowego, a nie ze statutu Spółki. Sąd uznał za uzasadnione stanowisko Spółki, że dla wyliczenia świadczenia liczy się jedynie fakt odprowadzania przez podmioty ze swoich nieruchomości wszelkich wód opadowych i roztopowych do miejskiej kanalizacji deszczowej. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wskazano, iż tak szczegółowe wyliczenie jakie nakazuje stosować organ drugiej instancji, wymagałoby dużych nakładów, byłoby znacznie wyższe od przyjętych w realiach niniejszej sprawy. Sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji pozwala na określenie świadczenia w stosunkowo niedużej kwocie (4 gorsze za 1 metr kwadratowy). Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest możliwe szczegółowe wyliczenie jaka ilość wody może być odprowadzana z danej nieruchomości, gdyż nie wiadomo, jakie będą opady i w jakiej ilości spadną na konkretną nieruchomość. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy. Na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że decyzję poddaną kontroli wyrokiem Sądu pierwszej instancji wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie norm sformułowanych w tych przepisach, obarczając podjęte rozstrzygnięcie wadliwością obligującą do uwzględnienia skargi. Na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 171 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na określenie wobec Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w Jaworze świadczenia pieniężnego z tytułu korzystania z urządzeń wodnych, podczas gdy zdaniem wnoszącego kasację, ogólny charakter tego przepisu nakazuje organowi administracji szczególną staranność w ustaleniu stanu faktycznego i wyjaśnieniu wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wysokość przedmiotowego świadczenia pienięznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO powtórzyło argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Wskazano, że przepis art. 171 ust. 1 i 2 Prawa wodnego został sformułowany w sposób ogólny, przyznając organowi mało precyzyjną wskazówkę co do zasad ustalenia świadczenia pieniężnego z tytułu korzystania z urządzeń spółki wodnej. Na organie administracji ciąży obowiązek starannego ustalenia stanu faktycznego i określenia sposobu postępowania (rzetelności), w zakresie ustalania wysokości świadczenia. Fakt, iż ustawodawca ustanowił dla ustalenia przedmiotowego świadczenia drogę decyzji administracyjnej, nakazuje zindywidualizowanie sprawy i każdorazowe odniesienie się do poszczególnych przypadków z zastosowaniem ogólnych zasad postępowania określonych w k.p.a. Dlatego też, nie można pominąć ustaleń co do rodzaju powierzchni i ich wielkości, z których są odprowadzane wody opadowe i roztopowe do urządzeń Spółki. Okoliczność powyższa ma znaczenie ponieważ wody opadowe i roztopowe na gruntach nieutwardzonych spływają bezpośrednio do gruntu, w sposób naturalny są filtrowane i nie wymagają odprowadzania ich przez systemy i urządzenia kanalizacji deszczowej. Natomiast wody z powierzchni utwardzonych spływają bezpośrednio do kanalizacji deszczowej, zatem istotne znaczenie dla sprawy ma ustalenie jaki konkretnie obszar jest objęty działaniem tych urządzeń. Przyjęcie, jako jedynego kryterium ustalenia świadczenia, całkowitej powierzchni gruntów zajmowanych przez dany podmiot gospodarczy korzystający z urządzeń Spółki, bez uwzględnienia czy są to powierzchnie utwardzone czy też nie, prowadziłoby do nieuzasadnionego zwiększenia wysokości tego świadczenia pieniężnego podmiotom korzystającym w mniejszym stopniu z urządzeń Spółki. W ocenie wnoszącego kasację, bez znaczenia dla sprawy pozostaje zagadnienie czy jest to świadczenie pieniężne niewielkie czy też wysokie, chodzi przede wszystkim o ustalenie obiektywnych zasad określania jego wysokości. Wobec tego skarżący, nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż organ pierwszej instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy będący podstawą ustalenia świadczenia. Opracowany "Wykaz zakładów pracy oraz podmiotów gospodarczych korzystających z "M." w 2006 roku" nie mógł stanowić wyłącznej podstawy ustalenia na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej świadczenia za 2006 rok. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowo-Lokatorska w Jaworze podniosła, że stanowisko Kolegium dotyczące jednoznacznego ustalenia z jakiej powierzchni odprowadzane są wody opadowe i w jakim zakresie Spółdzielnia korzysta z urządzeń zasługuje na uwzględnienie. Ustalenie obszaru powierzchni utwardzonych (np. dróg dojazdowych, parkingów, placów manewrowych, powierzchni dachów budynków) nie wymaga skomplikowanych i kosztownych pomiarów. Przyjęcie jako wskaźnika całkowitej powierzchni gruntów zajmowanych przez podmiot gospodarczy prowadziłoby do nieuzasadnionego zwiększenia wysokości świadczenia. W ocenie Spółdzielni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymagał przeprowadzenia uzupełniającego postępowania administracyjnego w znacznym zakresie i nie mógł stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia świadczenia pieniężnego za 2006 rok. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że dopiero prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny pozwoli ocenić czy nastąpiło także naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie. W tym zakresie za zasadny należy uznać zarzut ze skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który błędnie orzekł, że organ odwoławczy wydając tzw. kasacyjną decyzję naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej tzw. kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy błędnie orzekł, że brak jest przesłanek do jej wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub nawet w części. Ponadto, przekazując sprawę, organ odwoławczy może określić, które okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że nie wyjaśniono podstawowych okoliczności koniecznych dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Po pierwsze, dotyczy to obliczenia powierzchni nieruchomości, z których mają być odprowadzane wody opadowe i roztopowe. Po drugie, konieczne jest także opracowanie przez przedmiotową Spółkę Wodno-Ściekową szczegółowej inwentaryzacji nieruchomości, które są we władaniu spółdzielni w zakresie precyzyjnego określenia powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni w świetle dyspozycji art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c/ cyt. ustawy Prawo wodne. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że ścieki wprowadzane do nich lub do ziemi w postaci wód opadowych i roztopowych, obejmują nieruchomości o trwałej nawierzchni. Należy także podkreślić, że wyjaśnienia wymagają także stosowane w tym zakresie pojęcia: "nieruchomość", "działka" czy też "teren", gdyż nie są to oczywiście tożsame pojęcia. Ponadto z art. 171 cyt. ustawy Prawo wodne wynika, że stanowi on podstawę do żądania przez Spółkę Wodną przedmiotowego świadczenia pieniężnego w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli podmiot niebędący członkiem Spółki odnosi korzyści z urządzeń tej spółki. Po drugie, jeżeli dany podmiot przyczynia się do zanieczyszczania wody, dla której ochrony Spółka wodna została utworzona. Natomiast tylko w drugim przypadku jeżeli wystąpiło zanieczyszczenie wód ściekami, istotny jest fakt odprowadzania wód opadowych i roztopowych uznawanych za ścieki w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c/ cyt. ustawy Prawo wodne. Ponadto w pierwszym przypadku korzystanie z urządzeń Spółki Wodnej może polegać na odprowadzaniu z nieruchomości za pośrednictwem urządzeń Spółki wód, które nie muszą stanowić ścieków. Oznacza to, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie dotychczas nie został wyjaśniony i prawidłowo ustalony, zaś postępowanie dowodowe należy ponowić przynajmniej w znacznej części. Dlatego też w tym stanie faktycznym była to podstawa dla organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Ponadto zostanie także zachowana zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Trafny jest więc zarzut ze skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ z tej przyczyny, iż Sąd orzekł o braku podstawy prawnej do wydania przez organ odwoławczy tzw. kasacyjnej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.