II SA/Wa 53/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant: Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na budowę domu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego M. K. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania M. K. pomocy finansowej z przeznaczeniem na budowę domu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż M. K., funkcjonariusz Komendy Wojewódzkiej Policji w K., wystąpił w dniu 16 czerwca 2008 r. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje wraz z rodziną w miejscowości K. Z poczynionych przez organ ustaleń oraz z akt administracyjnych wynika, iż wnioskodawca rozpoczął budowę ww. domu na podstawie decyzji Burmistrza Miasta K. nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Powyższy fakt stał się powodem odmowy przyznania pomocy finansowej przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. W decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., powołując się na treść art. 107 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, organ stwierdził, iż biorąc pod uwagę fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2003 r., roszczenie funkcjonariusza uległo przedawnieniu. Komendant Główny Policji stwierdził, iż za słuszne należy uznać stanowisko organu I instancji. Ponownie przytaczając przepisy ustawy o Policji, wskazał, iż uprawnienie do świadczenia pieniężnego z tytułu pomocy na budowę domu podlega ogólnym regułom i ulega przedawnieniu. Ponadto wyjaśnił, iż co prawda przepisy ustawy regulujące prawo do pomocy finansowej nie przewidują żadnego ograniczenia czasowego, jednak należy uznać, iż prawo to ulega konkretyzacji, tj. nabiera waloru roszczenia, w momencie, gdy policjant spełnia wszystkie przesłanki do przyznania takiego świadczenia. W tym momencie obowiązany funkcjonariusz winien złożyć stosowny wniosek wraz z wymaganymi dokumentami. Skoro więc M. K. uzyskał pozwolenie na budowę domu w dniu [...] grudnia 2003 r., od dnia kolejnego rozpoczął bieg 3 – letni termin, w którym mógł on złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu. Termin przedawnienia upłynął w dniu [...] grudnia 2006 r., stąd też organ I instancji zasadnie odmówił uwzględnienia wniosku złożonego dopiero w dniu 16 czerwca 2008 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz art. 118 Kodeksu cywilnego. Stwierdził, iż przepisy ustawy o Policji nie przewidują terminu, w którym należy złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej, to z kolei oznacza, iż jest uprawniony do wystąpienia ze stosownym wnioskiem w każdym czasie, o ile spełnia przesłanki ustawowe do przyznania takiego świadczenia. Ponadto wskazał, iż nawet jeśli uznać za słuszne stanowisko organu o przedawnieniu prawa do pomocy finansowej, to w takim wypadku powinny mieć zastosowanie ogólne przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń z art. 118 kc mówiące o 10 – letnim terminie. Przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych na potwierdzenie swojego wywodu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zasady przyznawania mieszkań funkcjonariuszom Policji zostały uregulowane w Rozdziale 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 tej ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. W przypadku, gdy funkcjonariusz (lub członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, może mu zostać przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji). Funkcjonariusz może również ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji). Z tą ostatnią właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, jednak organy obu instancji odmówiły mu tej pomocy uznając, że jego roszczenie uległo przedawnieniu. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Przedmiotem sporu jest natomiast ustalenie, czy do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, która przysługuje policjantowi, a która uregulowana jest w art. 94 ustawy o Policji, ma zastosowanie art. 107 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zdaniem Sądu, podstawowym zagadnieniem, które wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, kiedy powstaje roszczenie policjanta z tytułu prawa do pomocy finansowej, a dopiero następną kwestią jest kwestia przedawnienia roszczenia. Według Sądu, zarówno organ I, jak i II instancji błędnie przyjęły, iż w przypadku pomocy finansowej udzielonej funkcjonariuszowi Policji na budowę domu obowiązuje trzyletni termin zakreślony w cyt. art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Należy tu przypomnieć, że przysługujące funkcjonariuszom Policji prawa podmiotowe powstają na podstawie ustawy lub decyzji administracyjnej. Prawem podmiotowym powstającym na podstawie ustawy jest prawo do uposażenia i odpowiednich dodatków do uposażenia, tym samym policjantowi przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych. Wszystkie "inne świadczenia" wymienione są także w Rozdziale 9 ustawy, a precyzuje je i wymienia art. 108 ustawy o Policji zamieszczony w tymże rozdziale. Natomiast będące przedmiotem niniejszej sprawy prawo policjanta do pomocy finansowej na cele mieszkaniowe jest prawem podmiotowym, które powstaje na podstawie decyzji administracyjnej uregulowanym w Rozdziale 8 ustawy o Policji zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Sąd zwraca uwagę na to, iż nie każdy funkcjonariusz może się ubiegać o pomoc finansową. Przysługuje ona jedynie tym funkcjonariuszom w służbie stałej, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Aby móc ubiegać się o pomoc finansową funkcjonariusz musi złożyć stosowny wniosek oraz spełniać wymogi określone w ustawie o Policji. O przyznaniu pomocy finansowej rozstrzygają właściwe organy administracyjne określone w § 3a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 z późn. zm.). Dopiero z chwilą wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej powstaje po stronie funkcjonariusza roszczenie z tytułu pomocy finansowej o wypłatę stosownej kwoty i odpowiadający temu roszczeniu obowiązek organu. Gdyby organ nie zrealizował obowiązku wynikającego z decyzji o przyznaniu prawa pomocy, a policjant nie występował z roszczeniem o wypłatę stosownej kwoty, wówczas należałoby rozważać, czy nie doszło do przedawnienia roszczenia majątkowego. O konieczności wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do pomocy finansowej mówi zresztą art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym załatwienie sprawy, o której mowa m.in. w art. 94 ustawy (czyli w przedmiocie przyznania pomocy finansowej), następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma konstytutywny charakter. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź ustaje istniejący stosunek prawny. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja o przyznaniu prawa do pomocy finansowej, tym samym nie powstało prawo podmiotowe, ani wynikające z prawa podmiotowego roszczenie o wypłatę kwoty pomocy finansowej. Stąd też - zdaniem Sądu - rozważanie kwestii przedawnienia roszczenia w niniejszej sprawie było przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie można natomiast rozważyć, czy przepisy przewidują określony termin, w ciągu którego policjant powinien wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej, a jeżeli można taki termin określić, to jaki jest jego charakter, czy jest to termin materialnoprawny, czy procesowy, a tym samym, jakie skutki następowałyby w przypadku jego uchybienia. Zarówno ustawa o Policji jak i rozporządzenie wykonawcze nie określają terminu, w ciągu którego policjant może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej. Takiego terminu nie ma również w przypadku występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przydziału lokalu, czy też w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego. Stąd też, zdaniem Sądu, w świetle obowiązującego stanu prawnego brak jest podstaw prawnych do formułowania poglądu, że wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej powinien być złożony w określonym czasie liczonym np. od daty uzyskania pozwolenia na budowę. Podobnie możliwość złożenia wniosku o przydział lokalu, czy też wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego nie została ograniczona żadnym terminem. Natomiast we wszystkich tych przypadkach możliwość uzyskania prawa do pomocy finansowej, prawa do lokalu mieszkalnego, prawa do równoważnika pieniężnego uzależniona jest od istnienia merytorycznych przesłanek jakimi są, najogólniej ujmując, niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Tym samym do czasu, gdy spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie określonego prawa w ramach zaspakajania potrzeb mieszkaniowych tak długo może być złożony wniosek o przyznanie tego prawa. Stąd też przyjęcie w przedmiotowej sprawie przez organy l i II instancji wykładni, zgodnie z którą wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej może być złożony w terminie trzech lat od wydania decyzji stanowiącej pozwolenie na budowę, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.