II OSK 178/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant asystent Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 215/09 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od J. D. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu części kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 215/09, oddalił skargę J. D. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia (...)stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: J. P. pismem z 23 stycznia 2008 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z prośbą o zbadanie legalności prowadzonej na sąsiedniej działce przy ul. W. (...) w Ż. przez J. D. rozbudowy budynku mieszkalnego, realizowanej w sposób, który może stwarzać zagrożenie pożarowe oraz niebezpieczeństwo dla ludzi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. oględzin, postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2008 r. wstrzymał prowadzone przez J. D. bez wymaganego pozwolenia roboty budowlane i nałożył na niego obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego, zawierającej ocenę wpływu dotychczas wykonanych robót budowlanych, konieczną do doprowadzenia budynku do stanu technicznego zgodnego z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ww. postanowieniu organ stwierdził, że ganek nad wejściem do budynku mieszkalnego usytuowany od strony działki J. P. istniał od co najmniej 2000 r. Według oświadczenia J. D. roboty budowlane przy tym ganku polegały na wymianie jego starych drewnianych ścian na ściany murowane z cegieł i pustaków. Ponadto ze zgłoszenia J. D. do Starostwa Powiatowego z Ż. z dnia 16 marca 2005 r. wynika, że dokonał on: wzmocnienia fundamentów budynku przez pogrubienie ścian o 10 cm wraz z podparciem stropu murowanymi filarami, przebudowy dwóch ścian drewnianych na murowane, wzmocnienia konstrukcji dachu ściągami z lin, wykonał dwa zastępcze kominy, nowe fundamenty wokół ganku oraz rozebrał część wspólną drewnianej ściany ganku. Zdaniem organu zakres tych robót stanowi przebudowę budynku i wymagał pozwolenia na budowę, którym J. D. nie dysponował. Ww. roboty budowlane dokonał on sposobem gospodarczym bez nadzoru osoby uprawnionej. Postulowana ekspertyza techniczna pozwoli, zdaniem organu, dokonać oceny wykonanych robot i umożliwi stwierdzenie, jakie należy podjąć działania w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. D. stwierdził, że zmiany wejścia do budynku dokonał w 1982 r. za zgodą i radą matki J. P. Ponadto był on zmuszony do prowadzenia robót budowlanych przy jego części budynku w związku z nieprawidłowo wykonaną rozbudową drugiej jego części, tj. budynku nr (...) przy ul. W. w Ż., zrealizowaną przez J. S. Skarżący stwierdził, że w związku z wykonanymi przez niego robotami doszło do wzmocnienia konstrukcji budynku. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, postanowieniem z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego postanowienia ww. organ stwierdził, że skoro Starosta Ż. nie wniósł sprzeciwu co do robót budowlanych ujętych zgłoszeniem J. D. z dnia 16 marca 2005 r. to należało przyjąć, że na ich realizację wyraził milczącą zgodę, również w odniesieniu do robót wymagających pozwolenia na budowę. Robót tych nie można więc traktować jako samowoli budowlanej. Zastosowanie więc przez organ I instancji trybu z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) było prawidłowe – skoro objęte postępowaniem roboty budowlane były wykonane systemem gospodarczym bez nadzoru osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje to powinny one być sprawdzone i ocenione przez taką osobę. Taka ekspertyza pozwoli ponadto określić dalsze działania organów w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. W skardze do sądu administracyjnego J. D. zarzucił, iż ww. postanowienia obu organów wydano w oderwaniu od jego sytuacji budowlanej. Skarżący powtórzył swoje argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Ponadto, jego zdaniem, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został potraktowany przez organy wybiórczo, korzystnie dla sąsiada. Skarżący wniósł o przesłuchanie go dla dokładnego przedstawienia stanu sprawy oraz o stwierdzenie nieważności postanowień w części dotyczącej wstrzymania robót budowlanych. Żądanie przedstawienia ekspertyzy skarżący uznał za zbędne i kosztowne. Stwierdził ponadto, że oceny tych robót mogli dokonać we własnym zakresie inspektorzy organów. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko z zaskarżonej decyzji. Organ ten podkreślił, że celem postępowania w sprawie w której zostało wydane zaskarżone postanowienie jest ustalenie, czy wykonane przez skarżącego ww. roboty budowlano – remontowe zostały zrealizowane legalnie, zgodnie ze sztuką budowlaną i czy nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi. Przedmiotem tego postępowania nie jest legalność i prawidłowość wykonania robót budowlanych zrealizowanych przez sąsiada skarżącego. W piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2009 r. skarżący przywołał opinię mgr W. R. z 23 czerwca 2009 r. co do stanu jego budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r., którym oddalił powyższą skargę stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy oparł zaskarżone postanowienie na treści art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 3 Prawa budowlanego – bezsporne jest, że pozwolenia na budowę obejmującego przedmiotowe roboty budowlane skarżący nie posiadał. Ponadto objęte postępowaniem roboty budowlane zostały wykonane systemem gospodarczym - zasadne są więc obawy, czy ich wykonanie nie stwarza niebezpieczeństwa dla konstrukcji całego budynku. Powyższe uzasadnia więc nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku, uwzględniającej wpływ przedmiotowych robót na bezpieczeństwo konstrukcji budynku. Sąd podkreślił ponadto, że przedmiotem postępowania nie jest legalność wybudowania całego budynku oraz w ogóle jego stan techniczny, a konkretne roboty budowlane i możliwość ich legalizacji. Sąd stwierdził również, że bez znaczenia jest okoliczność dlaczego zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane i czy w ich następstwie doszło do poprawy stanu technicznego budynku. Ponadto z obowiązujących przepisów nie wynika, że ekspertyzę lub ocenę techniczną z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego mają lub mogą wykonywać we własnym zakresie pracownicy organów nadzoru budowlanego. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest też fakt opracowania i przedłożenia już po jego wydaniu opinii technicznej przedmiotowego budynku. Sąd wskazał również, że zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie obejmuje dowodu z przesłuchania stron. W skardze kasacyjnej J. D. zarzucił powyższemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie skarżący mógł wobec milczącej zgody wykonywać prace objęte ww. zgłoszeniem z 2005 r. – jeżeli milcząco zaakceptowano prawidłowość zgłoszenia, to zgodnie z zasadą zaufania z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) nie można twierdzić, że wykonywane (planowane) prace wymagały pozwolenia na budowę. Nie jest więc zasadne przyjęcie jako przesłanki wstrzymania robót art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji, jako niezgodne z prawem, jest też nałożenie na skarżącego obowiązku z art. 50 ust. 3 tej ustawy. Skarżący wskazał również, że postępowanie prowadzone przez organy orzekające nie dało jednoznacznej odpowiedzi, jakie konkretne prace zostały wykonane, a jakie są planowane przez skarżącego – art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może być zastosowany jedynie do prac bieżąco prowadzonych lub zamierzonych, nie zaś do stanu istniejącego od kilkunastu lat. Z pism składanych przez skarżącego wynika, że różnorakie działania remontowe podejmuje on od przeszło 20 lat. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przyznanie kosztów związanych ze sporządzeniem skargi kasacyjnej przez pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu. W piśmie z dnia 14 grudnia 2009 r. J. P. wskazał, że ani on, ani poprzedni prawny właściciel przyległej działki i budynku, nie byli informowani o zamierzeniach remontowo – budowlanych czynionych przez sąsiada. Całość prac na terenie działki sąsiada to działania całkowicie niezgodne z elementarnymi zasadami prawa budowlanego. Ponadto do pisma dołączono zdjęcia przedmiotowego obiektu. Wraz z pismami z dnia 26 marca 2010 r. i 16 września 2010 r. skarżący przesłał "właściwe zdjęcia" swojego domu oraz kserokopie dokumentów istotnych, zdaniem skarżącego, dla obrony jego interesu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Podniesiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie. Sprowadza się on do stwierdzenia, że konsekwencją milczącego zaakceptowania prawidłowości zgłoszenia z 2005 r. jest, zgodnie z zasadą zaufania określoną w art. 8 k.p.a., możliwość wykonywania prac objętych tym zgłoszeniem i nie można twierdzić, że wykonywane (planowane) prace wymagały pozwolenia na budowę. Odniesienie się do tego zarzutu należy poprzedzić kilkoma ogólnymi uwagami dotyczącymi charakteru instytucji zgłoszenia. Instytucja ta była już przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego., m. innymi w wyrokach z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 1294/09 czy też z dnia 17 lutego 2010r. sygn. akt II OSK 1294/09. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego ujęte w art. 30 Prawa budowlanego jest postępowaniem uproszczonym. Zgłoszenie jest oświadczeniem woli inwestora o zamiarze wykonania inwestycji. Źródłem realizacji tego zamiaru, nie jest więc wola organu wyrażona w postaci stosownego aktu administracyjnego, lecz wola inwestora, któremu ustawodawca udzielił uprawnienia do złożenia takiego zgłoszenia. Uprawnienie do realizacji zamiaru, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego wynika z prawa własności oraz prawa swobody budowlanej wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego, a także woli inwestora skonkretyzowanej w zgłoszeniu. Zgłoszenie nie wszczyna jednak jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, inwestor nie zgłasza bowiem żądania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Jak podkreślono w powołanym wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 1294/09, nie znajduje uzasadnienia stanowisko, że milczenie organu przez określony w przepisie czas kreuje powstanie aktu administracyjnego, swoistej "milczącej zgody" na realizację zamiaru. Taka instytucja prawna bowiem nie istnieje. Jedyną przewidzianą przez prawo formą reakcji organu na nieodpowiadające prawu zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego (tj. zamiar wykonania robót budowlanych), jest wniesienie w określonym terminie sprzeciwu, po ewentualnym wydaniu postanowienia dowodowego. Takie zaś odrębne jurysdykcyjne postępowanie toczy się z urzędu jako reakcja organu na dostrzeżoną niezgodność z prawem. Brak reakcji organu w ustawowym terminie upoważnia inwestora do realizacji zgłoszonego zamiaru, o ile w swoim oświadczeniu nie wyszedł poza granice uprawnienia wynikającego z ustawy. Skutki prawne zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, powstają więc z upływem określonego przez ustawodawcę czasu, jeżeli właściwy organ nie wniesie w tym terminie sprzeciwu, pod warunkiem, że zgłoszenie (oświadczenie woli) było pozbawione istotnych wad formalnych i mieściło się w granicach określonych w przepisach upoważniających do dokonania zgłoszenia. W przypadku braku reakcji organu architektoniczno-budowlanego na zgłoszenie zawierające istotne braki formalne lub materialne, albo też na zgłoszenie, którego celem jest "zalegalizowanie" przez inwestora wykonanych już robót - organy nadzoru budowlanego winny z urzędu podjąć stosowne działania określone w zależności od okoliczności sprawy, w art. 49b lub 50, 51 Prawa budowlanego. Stwierdzić zatem należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjąć, iż nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu organu, uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo zatem przyjął, iż organ nadzoru budowlanego winien podjąć postępowanie w każdym przypadku podejrzenia naruszenia przez inwestora obowiązujących przepisów, a zastosowanie w sprawie przepisów art. 50 ust. 1 pkt. 1 i art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego znajduje uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Rozstrzygnięcie o zwrocie części kosztów postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w przepisie art. 204 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a., Sąd bowiem wziął pod uwagę stan majątkowy strony, która wniosła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.