II SA/Kr 474/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz / spr. / Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A. C. kwotę 200/ dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Starosta [...] na podstawie art. 115a ust. 1, ust. 3, ust. 6 i art. 378 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129 poz. 902), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 sierpnia 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2004 r. Nr 178 poz. 1814) oraz art. 104 k.p.a. ustalił dla dyskoteki "[...] ", A. L. , dopuszczalny równoważny poziom hałasu "A" przenikającego do środowiska: LAeqD w porze dziennej (600 - 2200) - 55 dB, LAeqN w porze nocnej (2200 - 600) - 45 dB. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że postanowieniem z [...] r. znak: [...] Wójt Gminy [...] przekazał Staroście [...] do rozpatrzenia sprawę dotyczącą uciążliwości hałasu, emitowanego z dyskoteki "[...] " w [...], gmina [...]. Starosta [...] zobowiązał właściciela wymienionego budynku do przedłożenia wyników pomiarów hałasu powstających na skutek działalności przedmiotowej dyskoteki. W dniu [...] r. A. L. przedłożył wyniki pomiarów hałasu wykonane w [...] r. podczas normalnej sytuacji akustycznej w dyskotece, przy zamkniętych oknach. Badania te wykazały, że w analizowanych punktach pomiarowych zlokalizowanych na granicy terenów zabudowy mieszkaniowej poziom dźwięku kształtuje się na granicy 45 dB. Jedyne przekroczenie dopuszczalnego poziomu dźwięku w środowisku o 1,5 dB w porze nocnej wykazano w punkcie pomiarowym nr 1 położonym najbliżej dyskoteki. Analiza oddziaływań akustycznych z zabudowy mieszkaniowej nr 5 po stronie południowo - zachodniej budynku dyskoteki wskazuje, że emisja hałasu z terenu dyskoteki nie przekracza dopuszczalnych wartości hałasu. Zgodnie z art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów podmiotu obowiązanego do ich przeprowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Decyzję tę doręczono A. C. do wiadomości. A. C. odwołała się od tego rozstrzygnięcia podnosząc, że dokonane w sprawie pomiary są nieprecyzyjne, bowiem pominięto w nich hałas powodowany imprezami muzycznymi wewnątrz i na zewnątrz dyskoteki oraz hałasem powodowanym szczególnie w porze nocnej na parkingu dyskoteki usytuowanym w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych, w których odwołująca się zamieszkuje. Decyzja ma charakter ogólnikowy i nie rozwiązuje problemu uciążliwości lokalu "[...] ". Pomiary stanowiące podstawę wydanej decyzji zostały wykonane na zlecenie właściciela przedmiotowego lokalu i w warunkach przez niego przygotowanych, a skarżąca nie była o nich powiadomiona - mimo, że jako strona postępowania miała prawo brać w nich udział. Zaskarżona decyzja nie zmienia sytuacji uciążliwości powodowanej nadmiernym hałasem, gdyż nie podjęto w niej żadnych środków, które zapobiegałyby na przyszłość przekraczaniu norm hałasu. W ocenie skarżącej sytuację mogą rozwiązać jedynie decyzje o montażu ekranów dźwiękoszczelnych, które chroniłyby okolicznych mieszkańców przed hałasem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem powyższych uwag. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że A. C. jest stroną w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną w postępowania mogą być tylko osoby fizyczne, które legitymują się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny" z art. 28 k.p.a. pozwala na ścisłe oddzielenie interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa od interesu faktycznego (zainteresowanie daną sprawą, czy też własne korzyści związane z daną sprawą), nie opartego na wyraźnym przepisie prawa. Żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie daje uprawnienia osobom fizycznym do "uruchamiania" postępowania administracyjnego związanego z nadmiernym hałasem. Analiza materiału zgromadzonego w sprawie nie uzasadnia przyznania A. C. indywidualnego, konkretnego, aktualnego i obiektywnego interesu prawnego, który wynikałby z normy prawnej. Odwołanie złożone przez A. C. może co najwyżej opierać się na istnieniu interesu faktycznego. W konsekwencji A. C. nie służy prawo do złożenia odwołania, co wynika wprost z art. 127 § 1 k.p.a. Sprawa tym samym stała się bezprzedmiotowa z przyczyn podmiotowych (art. 105 § 1 k.p.a) i dlatego postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że istnieje możliwość ochrony interesów faktycznych skarżącej na gruncie prawa cywilnego, w ramach norm z zakresu prawa rzeczowego dotyczących ochrony praw sąsiedzkich. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. C. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na jej pisemny wniosek w sprawie uciążliwości powodowanej nadmiernym hałasem muzyki i silników samochodowych w godzinach nocnych w związku z działalnością klubokawiarni "[...] ". W postępowaniu przed organem I instancji skarżącą traktowano jako stronę - doręczono jej decyzję z pouczeniem o możliwości odwołania. Skarżąca skorzystała z tej możliwości, gdyż wydana w sprawie decyzja w żaden sposób nie zmieniła jej sytuacji. Nadal jest narażona na nadmierny hałas, co zdaniem skarżącej oznacza, że sprawa nie została należycie rozstrzygnięta merytorycznie. A. C. zaznaczyła, że ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, bowiem jest osobą poszkodowaną przez uciążliwość działalności klubokawiarni "[...] ". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji i stosuje środki przewidziane ustawą. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała naruszenie przepisów postępowania stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane pismem A. C. z dnia [...] r. skierowanym do Wójta Gminy [...], w którym zwróciła się ona o pomoc w sprawie hałasu związanego z działalnością dyskoteki "[...] ". Jednakże organy obu instancji orzekające w tej sprawie uznały, że A. C. nie jest stroną postępowania. Starosta [...] doręczył jej decyzję nie jako stronie, lecz tylko do wiadomości (k. [...] akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoje stanowisko uzasadniło brakiem normy prawnej, z której wynikałby indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywny interes prawny skarżącej obraz brakiem przepisu przyznającego osobom fizycznym prawo do "uruchamiania" postępowania administracyjnego związanego z nadmiernym hałasem. W ocenie Sądu A. C. ma interes prawny w rozstrzygnięciu kwestii określenia dopuszczalnego poziomu hałasu, a źródłem tego interesu są przepisy o ochronie własności. Hałas przekraczający dopuszczalne normy stanowi naruszenie jej prawa własności. Jest to rodzaj immisji, o których mowa w art. 144 kodeksu cywilnego: "właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Możliwość wniesienia do sądu cywilnego powództwa o przywrócenie do stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń (art. 222 § 2 kodeksu cywilnego) nie pozbawia skarżącej ochrony także w postępowaniu administracyjnym. Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia na gruncie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zmianami). Przepis ten - w przypadku stwierdzenia, że właściciel nieruchomości zmienił stan wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich - upoważnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ani w doktrynie, ani w orzecznictwie nie ma żadnych wątpliwości, że stroną postępowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 prawa wodnego jest poszkodowany właściciel gruntu sąsiedniego. Nikt nie odmawia mu prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym na tej podstawie, że może domagać się ochrony swojej własności przed sądem cywilnym. Różnica pomiędzy omawianym przepisem a art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska sprowadza się do tego, że w przypadku naruszenia stosunków wodnych mamy do czynienia z immisjami materialnymi, a w przypadku przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu - z immisjami niematerialnymi. Rozróżnienie to nie ma jednak znaczenia dla oceny interesu prawnego A. C. Na ocenę legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie określenia dopuszczalnych norm hałasu nie wpływa również fakt, że zgodnie z art. 115a ust. 5. prawa ochrony środowiska postępowanie w takiej sprawie wszczyna się z urzędu. Również K. Gruszecki w komentarzu do art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stwierdził: "Biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie w tej sprawie jest wszczynane wtedy, gdy zaistnieje uzasadnione podejrzenie przekroczeń, należy przyjąć, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. będą miały co najmniej wszystkie podmioty położone w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu, z działalnością którego wiąże się emisja hałasu. Omawiany rodzaj decyzji jest wydawany w celu zapewnienia im odpowiednich warunków życia lub prowadzenia innego rodzaju działalności" (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2007 t. 4). Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych przez skarżącą Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 115a ust. 4 prawa ochrony środowiska w decyzji określającej dopuszczalne normy hałasu mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu. Nie są to obligatoryjne składniki omawianej decyzji, niemniej organy rozstrzygające niniejszą sprawę powinny rozważyć celowość nałożenia wymagań, które zabezpieczą w sposób rzeczywisty interesy skarżącej. Ponadto przekroczenie poziomów hałasu określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu obliguje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 298 ust. 1 pkt 5 prawa ochrony środowiska), co stanowi środek dyscyplinujący adresata decyzji do przestrzegania określonych w niej norm poziomu hałasu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że obie wydane w niniejszej sprawie decyzje opierają się na niewłaściwej interpretacji art. 28 k.p.a., przez co A. C. została bez własnej winy pozbawiona udziału w postępowaniu. Z tego względu podlegały one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.