II SA/Ol 388/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 roku sprawy ze skargi M. W., M. T.- W. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz M. W. i M. T. - W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 19 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta O. odmówił M.W. i M.T. zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz rozbiórkę budynku gospodarczego przy ul. "[...]". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zawierał nieprawidłowości, do usunięcia których zobowiązano inwestorów postanowieniem z dnia 25 listopada 2008 r. W zakreślonym w tym postanowieniu terminie inwestorzy złożyli poprawioną dokumentację. Po ponownej analizie projektu, organ pierwszej instancji stwierdził, że budynek wielorodzinny zaprojektowany został bez placu zabaw, czyli niezgodnie z § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych". Wskazano ponadto, że projekt nie zawiera potwierdzenia za zgodność z oryginałem kserokopii części dokumentów, brak jest oryginału podpisu projektanta branży elektronicznej pod oświadczeniem wynikającym z art. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), zaś zmiany w projekcie branży sanitarnej zaparafowane zostały przez architekta a nie właściwego projektanta. W złożonym odwołaniu M.W. podniósł, że § 40 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie dotyczy projektowanego obiektu budowlanego, gdyż jest to niewielki budynek wielorodzinny, a nie zespół budynków wielorodzinnych, natomiast w wyżej wymienionym przepisie chodzi o budowę dwóch lub więcej budynków. Zdaniem odwołującego się stanowisko organu pierwszej instancji jest niezgodne z art. 4 prawa budowlanego i § 40 powołanego rozporządzenia. Nałożony obowiązek ma na celu uniemożliwienie realizacji zamierzonej inwestycji, gdyż ze względu na określone w § 40 ust. 3 warunki, jakie musi spełniać plac zabaw, jego umiejscowienie na działkach inwestorów jest niemożliwe. Kwestia ta była poruszana wielokrotnie już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący się stwierdził również, że wskazane w decyzji ewentualne braki nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na budowę. Wojewoda W. decyzją z dnia 12 lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podał w uzasadnieniu, że w decyzji Prezydenta Miasta O. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 31 grudnia 2007 r. przewidziano obowiązek zaprojektowania budynku wielorodzinnego w taki sposób, aby "zapewnić wszystkie elementy zagospodarowania terenu, jak dla budynków wielorodzinnych". Zasadnie zatem nałożono na inwestora obowiązek zaprojektowania palcu zabaw na działkach przeznaczonych pod planowaną inwestycję. Wojewoda przyznał, że w § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przewidziano obowiązek zaprojektowania palcu zabaw w przypadku budowy zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę, jednakże jego zdaniem, wymóg ten dotyczy również pojedynczego budynku wielorodzinnego. W przeciwnym wypadku każdy budynek wielorodzinny, bez względu na liczbę lokali mieszkalnych, byłby z tego obowiązku zwolniony i w ten sposób osiedle realizowane w oparciu o jednostkowo wydawane pozwolenie na budowę mogłyby być pozbawione tego elementu zagospodarowania przestrzeni. Redakcja § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pozwala na bardziej funkcjonalne zagospodarowanie wspólnej przestrzeni. Organ odwoławczy zarzucił ponadto, że przedmiotowy projekt budowlany jest niezgodny także z innymi warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż od strony ul. J przekroczono o 2,5 m maksymalną wysokość budynku. Wskazał też, że przekrój w płaszczyźnie B-B nie koresponduje z rysunkami elewacji budynku odnośnie do kształtu połaci dachowej nad klatką schodową. W złożonej skardze M.W. i M.T. zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z § 40 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podnieśli, że wszelkie ograniczenia uprawnień podmiotów prawa administracyjnego oraz nakładane na nich w drodze decyzji administracyjnej obowiązki muszą wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Nie jest dopuszczalne wyinterpretowanie ich w drodze wykładni celowościowej. Stwierdzili, że przy wykładni przepisów prawa administracyjnego nie stosuje się analogii. Wskazali, że zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca wyróżnia zespół obiektów budowlanych i jeden obiekt budowlany. Skoro więc § 40 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przewiduje określone wymogi dla zespołu budynków wielorodzinnych, to nie można rozciągać tych wymagań na pojedyncze budynki. Skarżący wywiedli ponadto, że wysokość zaprojektowanego budynku, mierzona zgodnie z § 6 w zw. z § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odpowiada wymogom przewidzianym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące konieczności zaprojektowania placu zabaw. Odnośnie zaś prawidłowości wysokości projektowanego budynku organ odwoławczy przyznał rację skarżącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarżący w dniu 4 kwietnia 2008 r. zwrócili się do organu pierwszej instancji z wnioskiem wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Organ administracji architektoniczno – budowlanej stwierdził jednak, że projekt zagospodarowania działki nie odpowiada przepisom, w tym techniczno-budowlanym, gdyż jest niezgodny z § 40 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Stanowiło to podstawę do nałożenia na inwestorów, w trybie art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązku usunięcia m.in. tego braku w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Inwestorzy nie dokonali zmian projektu w powyższym zakresie, wobec czego wydano decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji uzasadniono celowość zaprojektowania przy budynku wielorodzinnym placu zabaw tym, że w przeciwnym wypadku osiedle realizowane w oparciu o jednostkowo wydawane pozwolenie na budowę mogłoby być pozbawione tego elementu zagospodarowania przestrzeni. Organ odwoławczy wywiódł również obowiązek zaprojektowania palcu zabaw z treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Nie można jednak podzielić dokonanej w rozpoznawanej sprawie wykładni § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepis ten stanowi, że w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30 % tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Cytowany przepis jest jasny i precyzyjny, w związku z tym nie wymaga wykładni innej, niż gramatyczna. Zasadą jest bowiem, że nie wolno poddawać wykładni systemowej lub funkcjonalnej przepisu, którego sens językowy jest jasny. Stanowisko takie zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99 (OTK nr 5/2000, poz. 141), w którym stwierdził, że "w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takim wypadku wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych, a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych znaczeń językowych. W obu wypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni". Należy również stwierdzić, że w przypadku wykładni § 40 ust. 1 powoływanego rozporządzenia nie zachodzi konieczność odstąpienia od znaczenia literalnego tego przepisu, gdyż nie jest ono sprzeczne ze znaczeniem innych norm prawnych ani nie prowadzi do konfliktu z systemem wartości wyznawanym przez ustawodawcę (por. S. Lewandowski, A. Malinowski, J. Petzel, Logika dla prawników. Słownik encyklopedyczny, Warszawa 2004, str. 17 i 57-58). Wywodząc zatem tylko w drodze wykładni celowościowej, że norma prawna zawarta w § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnosi się każdorazowo do zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budynku wielorodzinnego, organy administracji naruszyły ten przepis, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Gdyby uznać za prawidłową wykładnię celowościową § 40 ust. 1, przyjętą przez organy obu instancji, na każdej działce, na której byłby posadowiony budynek mieszkalny wielorodzinny, czyli już budynek z wydzielonymi trzema lokalami mieszkalnymi (zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego), musiałby być zaprojektowany plac zabaw. Niewątpliwie takiego rezultatu wykładni nie można uznać za racjonalny. Ponadto, zgodnie z § 40 ust. 3 tego rozporządzenia odległość placów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. Powyższe wyklucza możliwość zabudowy wielu nieruchomości, na których mogą być usytuowane budynki mieszkaniowe wielorodzinne, natomiast zasady zabudowy i zagospodarowania terenu ustalane są w miejscowych planach zagospodarowania terenu lub decyzjach wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). Przyjęta przez organy administracji obu instancji interpretacja § 40 ust. 1 stoi w sprzeczności także z rezultatem wykładni systemowej tego przepisu. Wykładnia systemowa polega na ustaleniu znaczenia przepisu ze względu na system prawa, do którego on należy. Interpretacja przepisu zgodne z regułami wykładni systemowej oparta jest na założeniu, że zbiór norm funkcjonujących w porządku prawnym danego państwa jest spójny i uporządkowany, zarówno gdy chodzi o jego miejsce w tym porządku, jak i miejsce danego przepisu w ramach określonego aktu prawnego. W art. 6 Prawa budowlanego przewidziano, że dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami art. 5, zrealizować je przed oddaniem tych obiektów (zespołów) do użytkowania oraz zapewnić utrzymanie tego zagospodarowania we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów (zespołów) budowlanych. Ponadto art. 33 ust. 1 tej ustawy stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Nie może budzić wątpliwości, że prawodawca rozróżnia budowę pojedynczego obiektu budowlanego i zespołu takich obiektów. Przyjęcie zatem, że pod pojęciem "zespół budynków objętych jednym pozwoleniem na budowę" mieści się też pojedynczy budynek, który stanowi zamknięte zamierzenie inwestycyjne, jest sprzeczne z wykładnią systemową. W zaskarżonej decyzji wywiedziono ponadto, że projekt jest niezgodny z wymogiem określonym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wydanej dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej przewidziano bowiem obowiązek zaprojektowania przedmiotowego budynku wielorodzinnego w taki sposób, aby w zakresie zagospodarowania terenu spełniał wymogi przewidziane dla budynków wielorodzinnych. Stosownie natomiast do art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych przewidziano takie wymogi jak m.in. w: § 16 ust. 1 określającym parametry dojść i dojazdów do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, § 20 dotyczącym odległość miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne, od okien budynku mieszkalnego wielorodzinnego, § 22 ust. 4 przewidującym obowiązek zapewnienia dostępności miejsca do gromadzenia odpadów stałych przy budynkach wielorodzinnych dla osób niepełnosprawnych, § 23 ust. 4 regulującym kwestię odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od wejścia do obsługiwanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, § 25 dotyczącego usytuowania przy budynkach wielorodzinnych trzepaków, § 39, zgodnie z którym na działkach budowlanych, przeznaczonych m.in. pod zabudowę wielorodzinną co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy w § 42 ust. 2, który przewiduje obowiązek takiego usytuowania furtki w ogrodzeniu przy budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, aby nie utrudniały dostępu do nich osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózkach inwalidzkich. W tym zakresie organy obu instancji nie stwierdziły nieprawidłowości przedmiotowego projektu. W § 40 tego rozporządzenia prawodawca wprost przewidział wymóg zaprojektowania placów zabaw dla dzieci i miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych, stosownie do potrzeb użytkowych, wyłącznie dla zespołu budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. Tak więc z treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy także nie można wywieść obowiązku zaprojektowania placu zabaw na działce inwestorów. Dodatkowo należy zauważyć, że decyzja administracyjna nie może nakładać na stronę obowiązków sprzecznych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest zasadny zawarty w zaskarżonej decyzji zarzut niezgodności przedmiotowego projektu budowlanego z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy także w odniesieniu do wysokości spornego budynku. Wysokość zaprojektowanego budynku, mierzona zgodnie z § 6 w zw. z § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odpowiada bowiem wymogom przewidzianym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co przyznał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez Sąd. Na marginesie należy wyjaśnić, że rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji czy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, określane są w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wydawanej na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). W postępowaniu tym, poprzedzającym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, organ administracji zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznacza w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki budowlanej inwestora obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 tej ustawy. Z załączonej do przedmiotowego projektu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej dla działek skarżących wynika, że na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna wraz z usługami. Zabudowa jest maksymalnie trzykondygnacyjna z dachami dwu lub wielospadowymi. Powyższe jest zgodne z funkcją projektowanej zabudowy oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych we wniosku skarżących w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.