III SA/Łd 579/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Protokolant: Referent stażysta Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie reklamy bez zgody zarządcy drogi oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta B. wymierzył M. R. karę pieniężną w kwocie 1.200 zł za umieszczenie bez zgody zarządcy drogi reklamy o łącznej powierzchni 15m2 w okresie od 19 października 2007 r. do 22 października 2007 r. w pasie drogowym ulicy P. N. (drogi gminnej) w B. Na powyższą decyzję M.R. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na konieczność znacznego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i ust. 3, 6, 12, 13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481) i uchwały Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 27 maja 2004 r. Nr XXII/220/04 w sprawie wysokości stawek opłaty za zajmowanie pasa drogowego dróg gminnych oraz dróg powiatowych na obszarze Gminy Miasto Bełchatowa na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 186, poz. 1685), ponownie wymierzył M. R. karę pieniężną w kwocie 1.200 zł za umieszczenie bez zgody zarządcy drogi reklamy o łącznej powierzchni 15 m2 w okresie od 19 października 2007 r. do 22 października 2007 r. w pasie drogowym ulicy P. N. w B. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż powierzchnię reklamy ustalono w wyniku oględzin przeprowadzonych dnia 22 października 2007 r., z których to czynności sporządzono notatkę służbową. Zapisy monitoringu miejskiego odtworzone dnia 7 marca 2008 r. w obecności przedstawicieli Wydziału Inżynierii Urzędu Miasta w B. oraz Straży Miejskiej w B. (M. R. pomimo wezwania nie brał udziału w tych czynnościach) pozwoliły stwierdzić, że M. R. umieścił około godziny 22:52, dnia 19 października 2007 r., reklamę wyborczą w pasie drogowym ulicy P. N. bez wymaganego zezwolenia. Ponadto organ stopnia podstawowego wskazał, iż z zeznań funkcjonariusza Straży Miejskiej w B.Z. K. wynika, iż w dniu 21 października 2008 r. około godziny 21:00 na jedno z kół przyczepy, na której zamocowana była reklama, założono blokadę, mającą na celu ustalenie i ukaranie osoby odpowiedzialnej za niezgodne z przepisami prawa o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych, ustawienie przyczepy wraz z reklamą w pasie drogowym. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji powołał się na notatkę funkcjonariuszki Straży Miejskiej w B. z dnia 27 grudnia 2007 r., z której wynika, iż wypisała ona M. R. mandat karny w wysokości 100 zł, a także to, że ukarany przyjął mandat oznajmiając, iż ustawił przyczepkę z pełną premedytacją z przyczyn finansowych, tzn. koszt mandatu jest niższy, niż koszt opłat za zajęcie pasa drogowego. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. M. R. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wnosząc o jej uchylenie oraz przeprowadzenie na podstawie art. 136 K.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił naruszenie obowiązujących przepisów prawa i ustaleń faktycznych leżących u podstaw jej wydania. W ocenie strony organ I instancji nie dołożył starań by strona mogła zapoznać się z materiałem dowodowym, a także niepoinformował jej o terminie przeprowadzenia dowodu. Zdaniem M. R. Prezydent Miasta B. nadal nie wyjaśnił kwestii związanych z nałożeniem opłat karnych w sytuacji kolizji dwóch norm prawnych. Nie wyjaśnił też dlaczego naliczono opłaty karne za dzień, kiedy laweta z reklamą znajdowała się w pasie drogowym zaledwie kilkadziesiąt minut. Nie wyjaśniono ponadto dlaczego naliczono opłatę karną za czas ciszy wyborczej, kiedy usuwanie, czy jakiekolwiek postępowanie z reklamą wyborczą mogło być poczytane jako agitacja wyborcza. Organ nie dołożył należytej staranności przy ustalaniu podmiotu, który winien być ukarany opłatą karną. Za materiały wyborcze odpowiada bowiem komitet wyborczy, a w takim przypadku ukarać należało nie skarżącego lecz "K", do którego zgodnie z prawem należał materiał wyborczy. Wskazał dodatkowo, iż w jego ocenie bezpodstawne było twierdzenie organu dotyczące premedytacji przy ustawianiu lawety, gdyż notatka służbowa funkcjonariusza Straży Miejskiej, odnosząca się do luźnych myśli i wypowiedzi w tej kwestii, nie mogła być dowodem w sprawie. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]r. Nr[...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na treść art. 4 pkt 1 i 23, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), wskazał, że ocena zgromadzonego w aktach sprawy organu pierwszej instancji materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż skarżący zajął, bez wymaganego zezwolenia, pas drogowy ulicy P.N. w B. (droga gminna), dla której zarządcą, na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, jest Prezydent Miasta B. Dla Kolegium oczywistym jest także to, iż reklamy wyborcze umieszczane w pasach drogowych podlegają opłatom tak jak każde inne reklamy. W przedmiotowej sprawie organ nie miał wątpliwości, co do sprawcy umieszczenia reklamy bez wymaganego zezwolenia, bowiem skarżący nie kwestionuje faktu pozostawienia przez niego przyczepy z reklamą wyborczą w godzinach wieczornych w dniu 19 października 2007 r., a także odbioru przyczepy w dniu 22 października 2007 r., po uprzednim przyjęciu mandatu za złe parkowanie. Kolegium nie zgodziło się ze skarżącym, iż adresatem decyzji o nałożeniu kary winien być jego Komitet Wyborczy, a nie bezpośredni sprawca zdarzenia. Nie są też sporne, zarówno data jak i godzina umieszczenia reklamy, gdyż zostało to potwierdzone na podstawie monitoringu miejskiego, jak również data odbioru przyczepy z reklamą w dniu 22 października 2007 r. Nie jest również sporna powierzchnia reklamy wyborczej, tj. 15 m2, a okoliczności te nie zostały przez skarżącego zakwestionowane w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Kolegium nie jest również zasadny zarzut skarżącego dotyczący sposobu naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego za cały dzień, podczas gdy laweta z reklamą pozostawała w pasie drogowym "kilkadziesiąt minut", gdyż przepis art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych nie uzależnia wymierzenia opłaty, a w konsekwencji i kary za zajęcie pasa drogowego, od ilości godzin, w których następuje zajęcie, uzależniając opłatę od ilości dni, stąd też za każdym razem wyliczania opłat należy przyjmować pełne dni (bez względu na ilość godzin), w których ma miejsce zdarzenie. Kolegium również nie zgodziło się z twierdzeniem skarżącego, iż w czasie ciszy wyborczej nie mógł usunąć reklamy z pasa drogowego, aby nie zostać posądzonym o naruszenie tejże ciszy. Reklama ta mogła być przez skarżącego w każdym czasie zasłonięta, czy też zdjęta z lawety, jednakże skarżący nie przejawiał takiego zainteresowania, bowiem jak wynika z akt sprawy po lawetę zgłosił się dopiero w dniu następnym po wyborach tj. 22 października 2007 r., nie informując wcześniej służb miejskich o trudnościach związanych z pozostawioną w pasie drogowym lawetą z reklamą. W ocenie organu odwoławczego podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego również nie mogły zasłużyć na uwzględnienie, bowiem o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin zapisów monitoringu miejskiego strona została prawidłowo zawiadomiona pismem z dnia[...] r. Nr[...], a ponadto przed wydaniem zaskarżonej decyzji pismem z dnia [...] r. Nr [...]organ I instancji poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a także wypowiedzenia się co do niego. Zadaniem Kolegium skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa, natomiast sposób postępowania organu I instancji nie naruszył zasad ustalonych w K.p.a., obligujących organ w szczególności do zebrania materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a ponadto zaskarżona decyzja w ocenie Kolegium spełniła wymagania przewidziane dla tego rodzaju aktu w rozumieniu art. 107 K.p.a. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. Nr [...] M. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą i błędną interpretację art. 40 ustawy prawo o drogach publicznych oraz art. 87 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 roku – Ordynacja do Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej i Senatu Rzeczpospolitej, a także naruszenie prawa procesowego w tym art. 7 K.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. analizując materiał dowodowy zebrany w sprawie dokonało błędnej wykładni przepisów prawa. Po raz pierwszy czyniąc to argumentowano, iż zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych wysokość kary za zajęcie pasa drogowego, nie jest uzależniona od liczby godzin tego zajęcia lecz od liczby dni bezprawnego zajęcia. Zdaniem skarżacego kara winna zostać nałożona za dzień zajęcia pasa drogowego. Dzień natomiast, zgodnie z wszelkimi definicjami leksykonowymi to czas od świtu do zmierzchu. Definicja dnia nie jest tożsama z definicją doby, która ma 24 godziny. W ustawie o drogach publicznych ustawodawca nie używa terminu doba lecz dzień i stąd skarżący uważa, że nałożono błędnie opłatę karną chociażby za dzień 29 października 2007 r. . W ocenie skarżącego poważnym błędem w argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest błędna interpretacja art. 87 ustawy ordynacja wyborcza poprzez autorytatywne wygłoszenie tezy, że skarżący mógł usunąć reklamę wyborczą lub ją zakryć. Zdaniem skarżacego z art. 87 ordynacji wyraźnie wynika zakaz w czasie ciszy wyborczej nie tylko agitacji czynnej, ale i biernej. W interpretacji Państwowej Komisji Wyborczej wszelkie działania czy to agitacji pozytywnej czy negatywnej, tudzież zaklejanie, czy zdejmowanie materiałów wyborczych stanowi naruszenie ciszy wyborczej i konsekwencje przewidziane w art. 220 cyt. ordynacji. Zbieg przepisów powoduje, że usunięcie reklamy stanowiłoby w ocenie skarżącego naruszenie ciszy wyborczej i nie mógł on zatem bez naruszenia prawa w czasie ciszy wyborczej usunąć lawety z reklamą. Reasumując skarżący stwierdził, że organ odwoławczy właściwie nie podjął kwestii spornych ujętych w odwołaniu oraz nie znalazł podstawy prawnej dla części swojej argumentacji, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy podnieść, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie zaś z treścią art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt. 1-3 (art. 40 ust. 2). W myśl natomiast art. 40 ust. 12 pkt. 1 powołanej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 -6 powyższej ustawy. Z akt niniejszej sprawy bezspornie natomiast wynika, że skarżący w okresie od dnia 19 października 2007 roku do 22 października 2007 roku, co potwierdzają załączone do akt sprawy zeznania funkcjonariusza Straży Miejskiej oraz zapisy monitoringu miejskiego, samowolnie, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi umieścił reklamę o łącznej powierzchni 15 m² w pasie drogowym ulicy P. N. w B. Bezspornym również jest, że zarządcą przedmiotowej drogi zgodnie z przepisem art. 19 ust. 2 pkt. 4 ustawy o drogach publicznych jest Prezydent Miasta B. W tej sytuacji mając na uwadze powołane powyżej przepisy oraz ustalony w sprawie stan faktyczny nie można organowi orzekającemu postawić zarzutu wydania decyzji z naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W świetle bowiem cytowanego przepisu art. 40 ust. 1 powyższej ustawy zajęcie pasa drogowego zawsze winno poprzedzać stosowne zezwolenie, a nie odwrotnie. Osoba bowiem, która zajmuje pas drogowy zanim uzyskała na tę czynność zezwolenie, czyni to wbrew obowiązującym przepisom prawa. Skoro skarżący wymaganego zezwolenia nie posiadał, a dokonał zajęcia pasa drogowego, to decyzja nakładająca opłatę w myśl przepisu regulującego tego rodzaju przypadki, nie narusza prawa. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż wymierzenie opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie pozostaje w sferze uznania administracyjnego organu orzekającego, lecz stanowi obligatoryjne zobowiązanie organu do podjęcia decyzji tej treści. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez skarżącego należy wskazać, iż organy administracji nie naruszyły przepisu art. 40 powołanej ustawy w zakresie wysokości wymierzonej kary, bowiem przepis art. 40 ust. 6 wyraźnie uzależnia opłatę od ilości dni, nie wskazuje natomiast konieczności dokładnego wyliczenia ilości godzin. Regulacja ta pozwala na przyjęcie, że do wyliczenia opłaty należy przyjmować pełne dni w których ma miejsce zdarzenie. Twierdzenia skarżącego, iż organy nie odniosły się do kolizji norm prawnych i nie wzięły pod uwagę faktu, że w czasie ciszy wyborczej nie mógł usunąć reklamy z pasa drogowego, bowiem naruszyłby ciszę wyborczą, nie zasługują na aprobatę. Podkreślić należy, że to, jaką reklamę skarżący umieścił w pasie ruchu drogowego i jakie wiążą się z usunięciem tej reklamy sankcje, jest wyłącznie prywatną sprawą skarżącego. To skarżący powinien tak zorganizować swoją kampanię wyborczą, aby w jej trakcie podejmować wyłącznie zgodne z przepisami prawa działania i w taki sposób, aby nie kolidowały one z żadną normą prawną .Tego rodzaju świadomych działań należy bowiem oczekiwać od kandydata na posła. Podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego również nie zasługują na uwzględnienie. W toku postępowania administracyjnego skarżący uczestniczył w przeprowadzanych czynnościach. Na podkreślenie zasługuje fakt, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, bowiem skarżący nie kwestionuje faktu umieszczenia reklamy wyborczej w pasie drogowym. Nie są także sporne data i godziny umieszczenia reklamy, a zatem wszelkie okoliczności niezbędne dla zastosowania przepisów prawa materialnego. Z tych powodów Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszenia przepisów procedury, a w szczególności art. 7 k.p.a. Ponadto skarżący nie wyjaśnił na czym polegać miałoby naruszenie art. 7 k.p.a. Jednocześnie uznać należy, że organ dokonał zebrania, analizy i oceny całokształtu materiału dowodowego w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury administracyjnej. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, iż zaskarżona decyzja, a tym samym poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa, a przytoczona argumentacja organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. D.T.