II OSK 248/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 217/09 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia danych osobowych ze zbiorów meldunkowych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 217/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia danych osobowych ze zbiorów meldunkowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że J. J. zwrócił się o podanie adresu zamieszkania T. C. wskazując, że osoba ta mieszka w Areszcie Śledczym w Gdańsku przy ul. [...]. J. J. został poinformowany przez Prezydenta Miasta Gdyni o treści przepisów normujących udostępnianie danych osobowych i wezwany do uiszczenia opłaty w wysokości 31 zł za udostępnienie danych dotyczących T. C. z informacją, że przypadku jej nieuiszczenia wniosek pozostanie nie rozpatrzony. Został też wezwany do podania bliższych danych osobowych T. C., np. imion rodziców, daty urodzenia. J. J. wskazał, że do podania adresu T. C. zobowiązał go Sąd Okręgowy w Gdańsku w związku z toczącą się sprawą cywilną, wobec czego należy się zwrócić o podanie bliższych danych do tegoż Sądu lub Aresztu Śledczego w Gdańsku, gdyż on ich nie posiada. Wniósł o zwolnienie od opłaty, bowiem nie dysponuje żadnymi środkami finansowymi. Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] odmówił wnioskodawcy udostępnienia danych dotyczących zameldowania T. C. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że mimo wezwania J. J. nie przesłał żadnych dokumentów świadczących o jego interesie prawnym, nie uiścił stosownej opłaty, ani nie podał żadnych bliższych danych dotyczących T. C. W odwołaniu od tej decyzji J. J. stwierdził, że wykazał interes faktyczny i prawny w uzyskaniu danych adresowych. Wojewoda Pomorski, powołując się m.in. na art. 44 h ust. 2 pkt 1 i art. 44 h ust. 9 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że interes prawny wnioskodawcy w uzyskaniu danych wynika z wezwania Sądu Okręgowego w Gdańsku, natomiast wnioskodawca nie dołączył opłaty, która jest wymagana do uzyskania żądanej informacji, a ustawa nie przewiduje możliwości zwolnienia od takiej opłaty. W tej sytuacji nie było możliwości udzielenia żądanej informacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję J. J. zarzucił organowi naruszenie art. 44 h ust. 2 pkt 1 i ust. 9 pkt 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Stwierdził, że przedstawił dokumenty świadczące o istnieniu interesu prawnego w uzyskaniu danych adresowych. Zarzucił, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stoją na przeszkodzie, by zwolnić go od żądanych opłat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd wskazał, iż przepis art. 44 h ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( t.j. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 993 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", określa zasady udostępniania danych ze zbiorów meldunkowych. Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że przepisy ustawy nie przewidują zwolnienia od takiej opłaty, jednak pominęły fakt uregulowania kwestii ustalania i uiszczania opłat w postępowaniu administracyjnym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd zaznaczył, iż art. 44 h ust. 2 pkt 9 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest przepisem szczególnym regulującym zagadnienie pobierania opłat m.in. za udostępnianie danych osobowych ze zbiorów meldunkowych. Jednocześnie stwierdził, iż organy pominęły fakt uregulowania kwestii ustalania i uiszczania opłat w postępowaniu administracyjnym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 261 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które powinny być wyłożone z góry, to organ powinien wyznaczyć stronie termin do ich wniesienia, a po upływie tego terminu podanie powinno być zwrócone lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. Sąd zwrócił także uwagę na art. 267 k.p.a., w myśl którego w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i innych należności związanych z tokiem postępowania organ administracji może ją zwolnić w całości lub części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Sąd podkreślił, że już organ I instancji zobowiązywał skarżącego do bliższego zindywidualizowania osoby, której adres miałby być skarżącemu udostępniony. Przepis art. 44 h ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że dane ze zbiorów meldunkowych mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Wprawdzie organ uznał, że interes ten istnieje, to jednak zdaniem Sądu interes ten skarżący ma wobec konkretnej osoby - tegoż T. C., wobec którego wystąpił z powództwem do sądu powszechnego, nie zaś wobec wszystkich osób o takim imieniu i nazwisku, które figurować mogą w zbiorach meldunkowych. Sąd stwierdził, że skoro skarżący był wzywany przez organ I instancji do podania bliższych danych, pozwalających na zindywidualizowanie osoby, której adres miałby być udostępniony, a skarżący mimo wezwania tego nie uczynił, to nie było podstaw do udostępnienia żądanych przez skarżącego danych. W ocenie Sądu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skarga jest bezzasadna, gdyż naruszenie art. 44 h ust. 9 pkt 2 ustawy nie miało wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. J., reprezentowany przez radcę prawnego B. B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach badania interesu prawnego ocenie podlega także prawidłowe oznaczenie (indywidualizacja) osoby, której dotyczy wniosek o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik J. J. stwierdził, iż po stronie skarżącego niewątpliwie istniał interes prawny, gdyż został zobowiązany przez Sąd Okręgowy w Gdańsku do podania miejsca zamieszkania T. C. w związku z toczącą się przed tym Sądem sprawą cywilną. Nieuzyskanie przedmiotowych informacji przez skarżącego uniemożliwia prowadzenie tego postępowania cywilnego, a w konsekwencji realizację cywilnoprawnych roszczeń skarżącego. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonując wykładni przepisu art. 44h ustawy stwierdził, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu danych adresowych T. C., bowiem nie wskazał bliższych informacji (np. PESEL) pozwalających na identyfikację osoby, której dotyczy wniosek. W ocenie pełnomocnika skarżącego badanie w ramach oceny interesu prawnego, o którym mowa w art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy, kwestii prawidłowego oznaczenia (indywidualizacji) osoby, której danych dotyczy wniosek jest nieuprawnione. Czym innym jest bowiem prawidłowe oznaczenie osoby, której danych dotyczy żądanie, aby możliwe było udostępnienie tych danych, a czym innym interes prawny, który powinien być rozumiany zgodnie z wypracowanymi w nauce prawa i w orzecznictwie sądowym dyrektywami – interes w realizacji określonych uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa materialnego. Wykładnia art. 44h ustawy dokonana przez Sąd pierwszej instancji, łącząca interes prawny z obowiązkiem dokładnego wskazania osoby, której dotyczy wniosek, pozbawia wnioskodawcy dysponującego jedynie imieniem i nazwiskiem innej osoby, możliwości ochrony jego uzasadnionego interesu prawnego, co znacznie zawęża zakres zastosowania przedmiotowej normy. W skardze kasacyjnej podkreślono, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarżący nie wskazał jakichkolwiek dodatkowych danych T. C. pozwalających zindywidualizować osobę, o której udostępnienie danych wnosił. Skarżący podał bowiem, że T. C. przebywa w Areszcie Śledczym w Gdańsku na ul. [...]. Tym samym organy administracji publicznej w oparciu o art. 7 k.p.a. winny podjąć działania mające na celu ustalenie bliższych danych T. C. przebywającego w Areszcie Śledczym w Gdańsku. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku zaś oddalenia skargi kasacyjnej wniesiono o zasądzenie od Skarbu Państwa – Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącego wyznaczonego z urzędu radcy prawnego B. B. wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu według norm przepisanych albowiem wynagrodzenie to nie zostało uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Chybiony jest zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993). Zgodnie z art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993) dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym - jeżeli wykażą w tym interes prawny. O tym, czy w konkretnej sprawie wnioskodawca ma interes prawny decydują przepisy prawa materialnego. W tym miejscu podkreślić należy, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Skarżący J. J. ma interes prawny w uzyskaniu danych ze zbiorów meldunkowych ( adres zameldowania ) dotyczących T. C., przeciwko któremu wytoczył powództwo przed Sądem Okręgowym w Gdańsku i który to Sąd zobowiązał skarżącego do podania aktualnego adresu zamieszkania pozwanego T. C. Od spełnienia tego wymogu zależy dalsze postępowanie cywilne. Powyższe jednocześnie oznacza, iż J. J. nie ma interesu prawnego w uzyskaniu danych ze zbiorów meldunkowych wszystkich osób o imieniu i nazwisku T. C., czy też osób o tym imieniu i nazwisku, których nie dotyczy pozew wniesiony przez J. J. do Sądu Okręgowego w Gdańsku. Trafnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że interes prawny skarżący ma wobec konkretnej osoby, tj. T. C., wobec którego wystąpił z powództwem do sądu powszechnego, a nie wobec wszystkich osób o takim imieniu i nazwisku, które mogą figurować w zbiorach meldunkowych. Z tego też względu rację ma Sąd pierwszej instancji, że w ramach badania interesu prawnego ocenie podlega także prawidłowe oznaczenie (indywidualizacja) osoby, której dotyczy wniosek o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych. To zaś oznacza, że w konkretnych sytuacjach organ może wezwać wnioskodawcę do podania bliższych danych, pozwalających na zindywidualizowanie osoby, której dane ze zbiorów meldunkowych miałby być udostępnione. Skoro zarówno w zbiorze danych stałych mieszkańców jak i w zbiorze danych byłych mieszkańców gromadzone są dane wyszczególnione w art. 44a ust. 2 pkt 1 - 21 ustawy o ewidencji ludności, tym samym podanie tych danych przez wnioskodawcę może służyć do identyfikacji osoby, której dotyczy wniosek. A zatem, będą to m.in. takie informacje jak: imiona i nazwiska rodowe rodziców ( pkt 4 ), data i miejsce urodzenia (pkt 5 ), numer aktu urodzenia i oznaczenie urzędu stanu cywilnego, który ten akt sporządził ( pkt 7 ), numer PESEL ( pkt 9 ), adres i data zameldowania na pobyt stały (pkt 13 ), poprzednie adresy zameldowania na pobyt stały wraz z określeniem okresu zameldowania ( pkt 14 ). Jest rzeczą oczywistą, że wnioskodawca może podać tylko takie dane o osobie poszukiwanej, które są mu znane. W określonych więc sprawach dane podawane przez wnioskodawcę mogą być innego rodzaju niż dane podane przez wnioskodawców w innych sprawach. Rzeczą organu administracji publicznej jest sprawdzenie, czy podane przez wnioskodawcę dane są dostateczne do odnalezienia w zbiorach poszukiwanej osoby, a tym samym, czy pozwalają na udostępnienie wnioskodawcy żądanych przez niego danych ze zbiorów meldunkowych. Powyższe oznacza, że w konkretnych przypadkach inne dane mogą okazać się wystarczające/dostateczne do zindywidualizowania osoby, której dotyczy wniosek. To zaś oznacza, że każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie oceniając okoliczności istniejące w konkretnych przypadkach. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż przez informacje o osobie umożliwiające wyszukanie w zbiorze żądanych danych, należy rozumieć wszelkie informacje o tej osobie, nawet identyfikujące ją pośrednio (np. pobyt w określonym czasie w konkretnym areszcie śledczym ), a nie tylko informacje identyfikujące ją bezpośrednio, jeżeli tylko stwarzają możliwość wyszukania w zbiorze żądanych danych. Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 44h ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Błędne jest natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie podał bliższych danych T. C. i przedwczesne jest stwierdzenie, iż dane dotychczas wskazane przez skarżącego nie pozwalają na zindywidualizowanie osoby, której adres miałby być udostępniony. Jak wynika z akt sprawy J. J. we wniosku o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych skierowanym do organu I instancji podał, że osoba, o której dane się ubiega tj. T. C. przebywa w Areszcie Śledczym w Gdańsku na ul. [...] (k- 2 akt admin.). Także w kolejnym piśmie z dnia 16 stycznia 2009 r. skarżący wskazał, iż T. C. był osadzony w Areszcie Śledczym w Gdańsku na ul. [...] (k- 20 akt admin.). Powyższe okoliczności zostały poza oceną Sądu pierwszej instancji. W tej sytuacji zgodzić się należy ze skarżącym, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarżący nie wskazał jakichkolwiek dodatkowych danych T. C. pozwalających zindywidualizować osobę, o której udostępnienie danych wnosił. J. J. podał bowiem, że T. C. przebywa w Areszcie Śledczym w Gdańsku na ul. [...]. W takiej sytuacji istniała konieczność rozważenia przez Sąd pierwszej instancji, czy na podstawie informacji podanej przez wnioskodawcę, iż T. C. przebywał w Areszcie Śledczym w Gdańsku przy ul. [...] istniała możliwość zidentyfikowania T. C. w zbiorze danych i tym samym udzielenia wnioskodawcy żądanych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku winien też rozważyć, czy i jakie czynności winien podjąć organ w niniejszej sprawie na podstawie informacji podanej przez skarżącego i ocenić, czy działanie organu czyniło zadość ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, w tym przepisowi art. 7 k.p.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy organy administracji publicznej winny podjąć działania w celu ustalenia w Areszcie Śledczym w Gdańsku bliższych danych T. C., a następnie porównania tych danych z danymi zawartymi w zbiorze danych stałych mieszkańców jak i w zbiorze danych byłych mieszkańców. Organy administracji nie wykazały też, aby w posiadanej przez niego ewidencji ludności figurowało kilka osób o imieniu i nazwisku T. C. Zaznaczyć należy, iż organy administracji w toku postępowania o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych nie są bowiem całkowicie pozbawione możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe podzielić należy zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez organy art. 7 k.p.a. i nie dostrzeżenia tego uchybienia przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego radcy prawnemu B. B. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego zawarł w skardze kasacyjnej oświadczenie, iż koszty te nie zostały zapłacone w całości lub w części.