IV SA/Wr 592/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia [...]r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. (Nr [...]), kończącej wznowione z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) i orzekającej: 1) o uchyleniu tej decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy od dnia 1 stycznia 2008 r., oraz 2) o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego na ten sam okres na uzupełnianie wydatków za mieszkanie spółdzielcze przy ul. [...] we W., na podstawie art. 57 § 1 i § 5, art. 58 § 1 oraz art. 59 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiono przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji przyznał A. K. dodatek mieszkaniowy w kwocie 94,98 zł miesięcznie na okres 6 miesięcy od dnia 1 stycznia 2008 r., na wniosek złożony w dniu 5 grudnia 2007 r. W związku ze staraniami o przyznanie dodatku mieszkaniowego na kolejny okres 6 miesięcy organ pierwszej instancji uznał za ujawnione, że w złożonej w dniu 5 grudnia 2007r. deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego z okresu września, października i listopada 2007 r. A. K. nie wykazał wszystkich przychodów z okresu objętego deklaracją, tj. nie wykazał 600 euro otrzymanych od przyjaciela, bez spisania umowy pożyczki i sposobu jej spłaty. Organ pierwszej instancji wliczył równoważną kwotę 1 994,34 zł, jako darowiznę, do przychodu z okresu tych trzech miesięcy przed złożeniem wniosku. Organ ten nie uznał za wiarygodne zeznań A. K., że A. R. P. pożyczył mu w dniu 3 września 2007 r. 600 euro na przekształcenie spółdzielczego-lokatorskiego prawa do mieszkania w prawo odrębnej własności mieszkania. Przekształcenie statusu mieszkania nastąpiło w dniu 3 kwietnia 2008 r., aktem notarialnym Rep. A nr [...], sporządzonym przez notariusza, z pobraniem opłat w sumie 603,43 zł i wpłaceniem kwoty 1 521,10 zł w dniu 19 listopada 2007 r. na konto Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Po doręczeniu stronie w dniu 10 lipca 2006 r., przez pocztę, za zwrotnym pokwitowaniem odbioru, decyzji z dnia 7 lipca 2008 r. kończącej wznowione postępowanie organu pierwszej instancji, A. K. wniósł w dniu 28 lipca 2008 r. podanie o ponowne przeanalizowanie decyzji o cofnięciu dodatku mieszkaniowego na I półrocze 2008 r., czyli odwołanie, i równocześnie wniósł drugie pismo zatytułowane: "Wniosek o przedłużenie terminu do złożenia odwołania". Przyznał, że termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 24 lipca 2008 r., a prośbę o przywrócenie terminu uzasadnił przywiezieniem przez A. P. z B. w dniu 27 lipca 2008 r. sporządzonej umowy, bez daty, potwierdzającej udzielenie pożyczki gotówkowej w dniu 3 września 2007 r. Podejmując rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało na względzie, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Bezskuteczny upływ tego terminu powoduje ostateczność decyzji. Przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu, o którym wyżej mowa, strona może się jednak bronić, składając do organu właściwego do rozpatrzenia odwołania prośbę o przywrócenie tego terminu. Prośba ta musi być uwzględniona, jeżeli zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki określone w art. 58 kpa: - osoba zainteresowana uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, - wniosek o przywrócenie terminu złożony zostanie w terminie siedmiu dni od dnia ustania przeszkody, która uniemożliwiła dochowania terminu, - jednocześnie ze złożeniem prośby, zainteresowany dokona czynności, dla której zakreślony był termin. Niespełnienie chociażby jednej z wyżej opisanych przesłanek powoduje, iż prośba o przywrócenie terminu nie może być uwzględniona. Warunkiem dopuszczalności przywrócenia stronie terminu do dokonania czynności procesowej, stosownie do art. 58 § 1 kpa, jest uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo całej staranności, nie mogła dokonać czynności w terminie, w wyniku zdarzeń od niej niezależnych oraz istniejących przez cały czas biegu terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej (wyrok NSA z 13 października 1999 r., IV SA 1656/97, LEX 47891). Do okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę, zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (wyroki NSA z dnia 1 marca 1999 r., II SA 45/99, LEX 46785). Przywrócenie terminu ma bowiem charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Może więc mieć miejsce jedynie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2000 r., I SA/Gd 794/99, LEX 40381; z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA/Lu 1246/98, LEX 40367; z dnia 4 października 2000 r., I SA/Gd 560/00, LEX 46437). Od strony postępowania można bowiem oczekiwać i wymagać szczególnej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw. W tym też kontekście, należy oceniać przesłankę braku winy w uchybieniu terminu (wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r., I SA/Ka 1781/99, LEX 47160). Zdaniem Kolegium, w świetle wyżej powiedzianego, nie można uznać, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. nastąpiło bez winy A. K.. Oczekiwanie na przywiezienie przez A. P. umowy pożyczki, nie usprawiedliwia uchybienia terminu i nie może zostać uznane za argument przemawiający za przywróceniem terminu do wniesienia odwołania, zwłaszcza, że zgodnie z art. 128 kpa, odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z decyzji. Odwołanie mogło więc być wniesione bez potrzeby załączania umowy pożyczki, która mogła zostać dostarczona w terminie późniejszym. Odwołujący się nie uprawdopodobnił, że wniesienie odwołania po ustawowym terminie 14-dniowym, nastąpiło bez jego winy, dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło przywrócić terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że Kolegium - jak wszystkie organy administracyjne -zobowiązane jest działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Nie może więc - chociażby rozumiało wagę określonej sprawy dla odwołującego się - przywrócić terminu w sytuacji, której nie przewiduje przepis prawa. W skardze na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego A. K. wniósł "o ponowne i wnikliwe rozpatrzenie odwołania" od decyzji I instancji, przedstawiając argumenty świadczące – jego zdaniem – o nietrafności kwestionowanego rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 21 listopada 2008r. stwierdził, że liczył, iż organ spojrzy na jego problem "ludzkim okiem" i dostrzeże wyjątkowość jego sytuacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Stwierdzono, że w skardze do Sądu A. K., błędnie mniemając jakoby ustawowy termin 14-dniowy mógł być przedłużany przez organ odwoławczy, a rozpatrzenie jego spóźnionego odwołania zależało tylko od dobrej woli i uznania organu odwoławczego, zarzucał nierozpatrzenie jego "odwołania uzupełniającego. Na "odwołanie" to odpowiedziano pismem Kolegium – z dnia 16 października 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego powyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Przedmiotem skargi jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i tylko w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny jest władny wypowiedzieć się, czy postanowienie to jest zgodne z prawem. Na wstępie należy podnieść, że wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 kpa, co powoduje, że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 58 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Treść § 2 art. 58 k.p.a. stanowi, iż podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin. Z przytoczonych powyższej przepisów wynika, że dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie czterech przesłanek, a mianowicie: uchybienie terminowi, złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu w określonym terminie, uprawdopodobnienie braku winy wnioskującego w uchybieniu terminu oraz dokonanie czynności, dla której termin jest przewidziany. W przedmiotowej sprawie - co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z odpowiedzi na skargę - organ odwoławczy słusznie stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminowi. W orzecznictwie podkreśla się, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (wyrok NSA z dnia 18.08.2000 r., III SA 1716/99, niepubl.). Podkreśla się, że jakiekolwiek niedbalstwo zainteresowanego w zasadzie dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Warunek braku zawinienia w uchybieniu terminowi, jako konieczną przesłankę do ewentualnego przywrócenia terminu, należy oceniać w kategoriach zachowania przez zainteresowanego reguł starannego działania. Ponadto art. 58 § 1 k.pa. wskazuje, że osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna. W literaturze (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 334-338) oraz orzecznictwie podkreśla się, że o braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. że strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym powstała ona w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie. Przy ocenie winy w uchybieniu terminu przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powyższe rozważania należy stwierdzić, że zostało ono wydane zgodnie z przepisami prawa. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło skarżącemu, przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 7 lipca 2008r. W ocenie Sądu, organ odwoławczy rozważył całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie podniosło, że odwołanie, w myśl art. 127 § 3 i art. 128 kpa, nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Ma tylko wyrażać niezadowolenie z otrzymanej decyzji i zawierać skierowane do organu pierwszej instancji żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy. Dowody uzasadniające twierdzenia i wnioski odwołania mogą być przedstawione później. Kolegium zasadnie uznało, że A. K. nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Nie wskazał żadnej niezależnej od niego przeszkody, uniemożliwiającej wniesienie odwołania w ustawowym terminie. Umowę dowodzącą, że 600 euro otrzymane od R. P. było pożyczką, a nie darowizną, mógł przedstawić organowi pierwszej instancji w toku wznowionego postępowania, a także Kolegium po wniesieniu w terminie odwołania. Ustosunkowując się do zarzutu nierozpatrzenia przez organ odwołania należy skarżącemu jeszcze raz wyjaśnić, że obowiązkiem organu jest zatem należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w terminie przewidzianym przepisem art. 129 kpa. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania, gdyż uchybienie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.