II SA/Wr 670/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis – (spr.) Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2009r. sprawy ze skargi G. i R. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 13 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zobowiązania do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę U Z A S A D N I N I E Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 14 września 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] z dnia 18 kwietnia 2007 r., którą zobowiązano J. K. oraz G. i R. W., do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], [...], obręb [...], przy ul. Ż. nr [...] we W. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Motywem podjęcia takiego rozstrzygnięcia był fakt bezskutecznego upływu 2-miesięcznego terminu od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tzn. nie wydanie odpowiedniej decyzji merytorycznej. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z zasadą "powagi rzeczy osądzonej" nie jest dopuszczanie ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (po utracie ważności pierwszego), opartego na tych samych przesłankach co poprzednie oraz jakiekolwiek merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzez wydanie decyzji mającej są podstawę w art. 51 Prawa budowlanego, w tożsamym przedmiocie. W związku z wnioskiem z dnia 8 października 2007 r. G. i R. W., żądających wszczęcia dwóch postępowań: 1) w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez współwłaściciela – J. K. polegającej na przebudowie poddasza na lokal mieszkalny przy ul. Ż. [...] we W. oraz [...]) zatwierdzenia projektu budowlanego uwzględniającego istotne zmiany wprowadzone w czasie realizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego przy Ż. [...] we W. na podstawie decyzji Nr [...] z dnia listopada 1989 r., o pozwoleniu na budowę i udzielenie pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie istotnych zmian od zatwierdzenia projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. Ż. nr [...] W. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym dowodu z oględzin, wyjaśnień i zeznań stron i uczestników postępowania pochodzących również z poprzednio prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją DWINB nr [...] z dnia 14 września 2007 r., ustalono, że realizacja rozbudowy tego budynku mieszkalnego nastąpiła w latach 1990- 2004 i trwała bez przerwy dłuższej niż 2 lata. W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. decyzją nr [...] z dnia 3 lipca 2008 r., wydaną w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, zobowiązał J. K. oraz G. i R. W., do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych i polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], [...], obręb [...], przy ul. Ż. nr [...] we W. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte po ustaleniu że w trakcie wykonywania robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. Ż. we W., w sposób istotny odstąpiono od rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Nr [...] z dni 30 listopada 1989 r., obejmującej pozwolenie na rozbudowę budynku dwurodzinnego. Decyzja ta została oprotestowana przez G. i R. W. odwołaniem. Odwołujący się nie zgadzają się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu odwołania podniesiono kwestię identyczności wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia w kontekście decyzji nr [...] z dnia 18 kwietnia 2007 r., uchylonej decyzją DWINB nr [...] z dnia 14 września 2007 r., i umarzającą postępowanie. Wskazano, że żądaniem skarżących było wszczęcie dwóch odrębnych postępowań, a wydano jedną decyzjię w sprawie, która nie rozstrzyga sprawy samowolnej przebudowy poddasza. Decyzją nr [...] z dnia 13 października 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. i R. W., od opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W motywach organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Przytoczone w nim argumenty znajdują uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa i materiale dowodowym oraz ustaleniach poczynionych w toku postępowania. Jednakże zaskarżona decyzja podlega uchyleniu niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu. W pierwszej kolejności organ zauważa, że niedopuszczalnym jest po uprzednim umorzeniu postępowania administracyjnego ponowne wszczynanie i prowadzenie tożsamego postępowania administracyjnego w identycznym przedmiocie przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia 14 września 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] z dnia 18 kwietnia 2007 r., którą zobowiązano współwłaścicieli budynku do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], [...], obręb [...], przy ul. Ż. Nr [...] we W. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Owo postępowanie prowadzono w sprawie istotnych odstępstw od rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji Nr [...] z dnia 30 listopada 1989 r., obejmującej pozwolenie na rozbudowę budynku dwurodzinnego przy ul. Ż. nr [...] we W. Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach prawa materialnego. Przepisy procedury administracyjnej przewidują dla organu odwoławczego możliwość uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, jeżeli postępowanie z jakiejś przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego, ze względu na błędy proceduralne popełnione w trakcie trwania postępowania administracyjnego, nie jest władny dalej prowadzić postępowanie naprawcze w przedmiocie istotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. Ż. nr [...] we W., bowiem to postępowanie zostało już definitywnie zakończone poprzez jego umorzenie. Kolejne wszczynanie i prowadzenie postępowania administracyjnego w takim samym stanie faktycznym sprawy już uprzednio zakończonej ostateczną decyzją stanowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Ponownie organ podkreśla, iż niedopuszczalnym jest wydawanie rozstrzygnięć z pominięciem podstawowych zasad Prawa budowlanego oraz z obrazą kardynalnej zasady powagi rzeczy osadzonej. Naruszenie przez organ dwumiesięcznego terminu ważności postanowienia skutkuje brakiem możliwości wydania przez ten organ, w identycznym stanie faktycznym sprawy, decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a tym bardziej ponowne wstrzymanie postępowania i podejmowanie identycznych rozstrzygnięć. Niniejsze przesądza o bezprzedmiotowości takiego postępowania. Dodatkowo organ zwraca uwagę na żądanie strony dotyczące wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnej adaptacji poddasza na część mieszkalną przy ul. Ż. [...] we W. - niniejsza kwestia nie została wyjaśniona. Do akt sprawy nie dołączono żadnych informacji czy organ pierwszej instancji prowadzi odrębne postępowanie administracyjne, czy też w ogóle pominięto tę kwestię. Nie wyjaśniono czy rzekoma samowolna zmiana funkcji poddasza jest samodzielną inwestycją i jako taka winna być przedmiotem odrębnego postępowania czy też wchodzi w zakres istotnych odstępstw jakich dopuścił się Inwestor realizując rozbudowę budynku mieszkalnego w oparciu o posiadaną decyzję o pozwoleniu na budowę, co z kolei wyłączałoby możliwość kontynuowania sprawy, bowiem ta została już zakończona decyzją o umorzeniu postępowania. W konsekwencji należy uchylić w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. nr [...] z dnia 3 lipca 2008 r., i umorzyć prowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne na podstawie. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyli G. i R. W. W skardze podnieśli, że w sprawie powinny być prowadzone dwa odrębne postępowania, a organ pierwszej instancji chciał "podciągnąć" samowolę budowlaną współwłaściciela pod nie zgłoszenie zakończenia robót wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę. Skarżący podnoszą, że nie rozumieją postępowania organów nadzoru budowlanego. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest chybiona, bowiem wydaje się polegać na nieporozumieniu. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm kodeksu postępowania administracyjnego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, orzekając w sprawie kompetentny organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że postępowanie w zakresie istotnych odstępstw od rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji Nr [...] z dnia 30 listopada 1989 r., obejmującej pozwolenie na rozbudowę budynku dwurodzinnego przy ul. Ż. nr [...] we W. nie może być obecnie prowadzone. Jak bowiem wskazują akta nałożenie na współwłaścicieli obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie budynku mieszkalnego było już przedmiotem procedowania przez organy nadzoru budowlanego na przestrzeni 2007 r. i postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją z dnia 14 września 2007 r. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji. W konsekwencji, za całkowicie uzasadniony i znajdujący podstawę tak w obowiązującym prawie jak i zaistniałym stanie faktycznym należy znać pogląd organu odwoławczego w zakresie niedopuszczalności ponownego procesowania w trybie zwykłym przez organy nadzoru budowlanego. Jak bowiem wynika wprost z art. 156. § 1. kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W konsekwencji stwierdzić należy, że gdyby organ drugiej instancji nie dokonał weryfikacji wadliwej decyzji organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym, doprowadził by do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Podzielić także należy pogląd zaprezentowany w decyzji organu odwoławczego w zakresie nierozstrzygnięci kwestii ewentualnej samowoli budowlanej, dotyczącej robót budowlanych na strychu budynku mieszkalnego. Jak bowiem wynika z akt organu pierwszej instancji organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w dwóch sprawach, zatem obie te sprawy winny być zakończone orzeczeniem administracyjnym o treści którego przesądzi prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne. Natomiast ewentualny brak rozstrzygnięcia w zakresie innego, toczącego się postępowania administracyjnego może ewentualnie skutkować postępowaniem w zakresie bezczynności organu, nie może natomiast prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego prawidłowej decyzji organu drugiej instancji. Reasumując, na zasadzie art. 151 uppsa należało orzec jak na wstępie.