II SA/Lu 923/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. Ł. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. Ł., M. J. i M. W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biłgoraju z [...] 1970 r. w sprawie ustalenia uprawnionych i przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej miasta B. – odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu podano, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie. O rażącym naruszeniu prawa w ocenie organu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Przedmiotem oceny była decyzja z dnia [...] 1970 r. wydana na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Wskazany przepis (w dacie wydania decyzji) stanowił, że wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 ustawy o wspólnotach gruntowych, uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne zamieszkujące lub mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby zamieszkujące na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed wejściem w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały. Organ w tym kontekście powołując się na akta sprawy wskazał, że wnioskodawcy są członkami przedmiotowej Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej miasta B., natomiast powodem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest fakt nieprawidłowego ustalenia sumy wielkości udziałów poszczególnych osób oraz zamieszczenie na liście osób nieuprawnionych do udziału. Mając na uwadze powyższe oraz ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organ wskazał, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] 1970 r. nie może zostać w tym trybie wyeliminowana. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania dowodowego co do istnienia uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej i faktycznego korzystania ze wspólnoty. Ustaleń tych można dokonać w postępowaniu zwykłym, a nie nadzorczym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanych niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie. Postępowanie takie ma bowiem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jak gdyby chodziło o badanie, czy zasadnie zastosowano przepisy prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Organ jest władny rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy zachodzą ku temu uzasadnione okoliczności zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. Jednak wniosek złożony w tym zakresie, nie potwierdza zasadności podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. We wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy złożonych przez wszystkich wnioskodawców, strony podniosły, że wydana decyzja jest sprzeczna z prawem, gdyż organ nie odniósł się do stawianych zarzutów. Zdaniem odwołujących decyzja z [...] 1970 r. narusza art. 156 § 1 pkt 2, 5, i 6 k.p.a. w związku z czym organ winien stwierdzić jej nieważność. Decyzją z dnia [...] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2007 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że przed Kolegium toczyło się już postępowanie (z wniosku innych osób) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 1970 r. Organ badając całość akt sprawy w tym postępowaniu nie dopatrzył się istnienia przesłanek uprawniających do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Ponadto organ wskazał, że część wskazanych przez strony przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. tj. zawartych w pkt 3, 6 i 7 tego przepisu jest powoływanych całkowicie bezzasadnie. Natomiast co się tyczy pozostałych, również nie mogą one odnieść zamarzonego skutku. Ani (być może prawdopodobny) fakt skierowania decyzji do osób zmarłych w chwili jej wydania, ani fakt przekroczenia możliwej sumy wszystkich udziałów nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie narusza to prawa w stopniu rażącym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. Ł. Skarżący powtarzając wcześniej podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 5 września 2007 r. W szczególności decyzji zarzucił naruszenie art. art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 4, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2, 5, i 6 k.p.a. Omawiając osobno każdą przesłankę na które powoływali się wnioskodawcy skarżący wskazywał na istniejące - jego zdaniem - wady decyzji z [...] 1970 r. uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż usuniecie nieprawidłowości w funkcjonowaniu Wspólnoty, nie może zostać osiągnięte w drodze nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. inn. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007 r. jak też utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] 2007 r. dotknięte są wadą nieważności, o której mowa a art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Już z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Biłgoraju z dnia [...] 1970 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej miasta B. toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowanie z wniosku innych osób: M. R. i E. C. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Kolegium z dnia 30 lipca 2007 r. Nr [...] utrzymaną w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 30 sierpnia 2007 r. nr [...] (skargę wniesioną na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt [...]). Powołany przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa uznaje za nieważną decyzję, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Unormowanie to jest konsekwencją zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Jeżeli zaś pomimo to została wydana kolejna decyzja, to staje się konieczne stwierdzenie jej nieważności. Warunkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa jest ustalenie, że w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje z których pierwsza jest ostateczna (zob. wyroki NSA: z 15.09.1999 r. I SA/Ka 120/98 – Lex nr 43920 i z 8.02.1999 r. IV SA 178/97 – Lex nr 48687). Sytuacja taka niewątpliwie zachodzi w niniejszej sprawie. Skoro bowiem w sprawie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydium PRN w Biłgoraju z dnia [...] 1970 r. zapadła ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2007 r., to wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie [...] 2007 r. utrzymanej następnie w mocy decyzją z [...] 20007 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) przesądza o nieważności tych kolejnych decyzji, mimo że zapadły one w wyniku postępowania wszczętego na wniosek innych osób. Trzeba przy tym podkreślić, iż zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej powyższymi decyzjami. O tożsamości sprawy można bowiem mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nie budzi wątpliwości tożsamość przedmiotu postępowania, skoro wskazane decyzje dotyczą stwierdzenia nieważności tej samej decyzji administracyjnej (z [...] 1970 r.). Należy także uznać, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym, mimo, że skarżący J. Ł. (a także dwoje pozostałych wnioskodawców: M. J. i M. W.) nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 30 sierpnia 2007 r. Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są bowiem zarówno strony postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji( zob. wyroki NSA: z 3 grudnia 1996 r. II SA/Gd 74/96 – Lex nr 44154 i z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 – ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest na podstawie art. 61 § 4 kpa zobowiązany do powiadomienia o tym wszystkich stron (por. cyt. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92). W niniejszej sprawie z niezrozumiałych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło dwa odrębne postępowania, mimo że na rozprawie w dniu 24 lipca 2007 r. skarżący J. Ł. wnosił o połączenie sprawy z jego wniosku ze sprawą toczącą się na skutek wniosku M. R. i E. C. (k. 15v. akt adm.). Powyższe nie pozbawiło jednak skarżącego (oraz M. J. i M. W.) przymiotu strony także w tym wcześniej wszczętym postępowaniu. Fakt, iż nie brali oni w nim udziału może ewentualnie uzasadniać żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skoro zatem zaskarżona decyzja jak też utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 5 września 2007 r. dotknięte są wada nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany był to stwierdzić na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ppsa. W tej sytuacji zbędne i bezprzedmiotowe było odnoszenie się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze w stosunku do powyższych decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 ppsa.