II SA/Po 130/09

II SA/Po 130/09 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant: St. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Dolsk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 grudnia 2008 roku nr WN.I-2.0911-512/08 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/A. Łaskarzewska /-/E.Podrazik Rada Miasta i Gminy Dolsk uchwałą nr XXVIII/158/08 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie uchwalenie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Dolsk zmieniła brzmienie załączników nr 1, 2 i 3 oraz dodała załącznik nr 5 do uchwały Nr XXVIII/158/05 Rady Miasta i Gminy Dolsk z dnia 17 maja 2005 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Dolsk. Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr WN.I – 2.0911 – 512/08, z dnia 23 grudnia 2008 r. orzekł o nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy Dolsk z nr XXVIII/158/08 z dnia 19 listopada 2008 r. Wojewoda wskazał, że w związku z ustawą z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227) i brakiem przepisów przejściowych dla postępowań prowadzonych na mocy ww. ustawy, tj. od dnia 15 listopada 2008 r., nastąpiły zmiany w zakresie procedury sporządzania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, zgodnie z art. 11 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) burmistrz zobowiązany był do wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Wyłożenie projektu studium oraz dopełnienie wymogu zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, na podstawie art. 11 pkt 8 lit j. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiło czynności, będące obowiązkowymi etapami procedury sporządzenia studium po dniu 15 listopada 2008 r. Ich niedopełnienie skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały z dnia 19 listopada 2008 r., w oparciu o art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu Gmina Dolsk. Zdaniem skarżących podjęcie uchwały z dnia 19 listopada 2008 r. zostało poprzedzone przeprowadzeniem procedury uchwalania Studium określonej w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z obowiązującymi w trakcie jej przeprowadzania przepisami. Podano, że poza podjęciem, w dniu 19 listopada 2008 r., uchwały o zmianie Studium wszystkie czynności wymagane procedurą zostały wykonane do dnia 22 października 2008 r. Tym samym organ nadzoru wadliwie uznał, że wejście w życie z dniem 15 listopada 2008 r. przepisów ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, która zmieniła, w art. 147, brzmienie art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy jednoczesnym braku przepisów przejściowych, powoduje konieczność przeprowadzenia ponownie procedury uchwalenia studium z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 11 pkt 8 i 10 ustawy o planowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 listopada 2008 r. Wskazano, że w dniu 22 października nie obowiązywał zmieniony dopiero z dniem 15 listopada 2008 r. art. 11 pkt 8 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do dnia 15 listopada 2008 r. nie funkcjonował dyrektor regionalny ochrony środowiska, stąd też nie było możliwości wystąpienia do niego o jakąkolwiek opinię, a ustawa z dnia 03 października 2008 r. została opublikowana dopiero w dniu 07 listopada 2008 r. Tym samym Gmina Dolsk w dniu 22 października 2008 r. tj. w dniu zakończenia procedury formalno – prawnej zmiany Studium, nie znała i nie mogła znać ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w uchwalonym przez Sejm RP brzmieniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Istotą toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu sporu była kwestia stwierdzenia czy uchwalenie przez radę gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w przypadku zmiany – w trakcie trwania postępowania – przepisów regulujących procedurę jej uchwalenia, stanowiło naruszenie przepisów prawa uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały zmieniającej studium. W przedmiotowej sprawie, już w trakcie trwania procedury zmierzającej do zmiany brzmienia treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Dolsk dnia 17 maja 2005 r., ustawodawca w art. 147 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zdecydował o zmianie treści art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nałożenie w pkt. 10 powyższego artykułu obowiązku wyłożenia przez Wójta, Burmistrza albo Prezydenta projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenia tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami. Jednocześnie w art. 11 pkt 8 lit j) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. organ wykonawczy gminy został zobowiązany do uzyskania opinii dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie Studium od regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Ustawa z dnia 03 października 2008 r. weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. i nie zawierała przepisów przejściowych dotyczących regulacji, jakie należało zastosować w przypadku postępowań wszczętych na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 15 listopada 2008 r., a nie zakończonych do dnia wejścia w życie powyższej ustawy. Zgodnie ze sformułowaną w art. 6 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz, 1071 ze zm., dalej kpa.) nadrzędną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą legalności – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tym samym od momentu wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwe organy administracji winne były stosować przepisy dotyczące uchwalania studium w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 listopada 2008 r. Przyjęcie możliwości prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy uchylone prowadziłoby w istocie do prowadzenia postępowania bez podstawy prawnej, a więc byłoby obarczone wadą powodującą nieważność postępowania. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko projekt Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Wymóg powyższy implementuje do polskiego porządku prawnego postanowienia Dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. U. UE L z 2001 r. Nr 197, poz. 30), która nałożyła w art. 3 na państwa członkowskie dokonanie oceny wpływu na środowisko planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko, a które, zgodnie z art. 3 ust. 2 lit a) są przygotowywane dla planów zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, zgodnie z art. 4 ust. 1 powyższej Dyrektywy ocena wpływu oddziaływania na środowisko musi zostać dokonana podczas przygotowywania programu i przed jego przyjęciem. Art. 6 ust. 5 Dyrektywy 2001/42/WE nakłada natomiast na organy państw członkowskich obowiązek ustalenia szczegółowych regulacji w zakresie konsultacji i informowania organów i społeczeństwa o projektowanych planach. Sąd podkreśla, że termin implementacji powyższej Dyrektywy mijał państwom członkowskim z dniem 21 lipca 2004 r. Uchybienie, przez polskiego ustawodawcę, terminu implementacji Dyrektywy, spowodował, że w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, dalsze prowadzenie postępowań z naruszeniem zarówno przepisów powyższej ustawy, jak i przepisów Dyrektywy 2001/42/WE, stanowiłoby naruszenie zasad prowspólnotowej wykładni prawa oraz byłoby contra legem. Nadrzędnym bowiem celem postępowania prowadzonego przez organy administracyjnej winno być dążenie do osiągnięcia rezultatu określonego przepisami wspólnotowymi. W obliczu uchybienia przez ustawodawcę terminu implementacji Dyrektywy 2001/42/WE, brak przepisów przejściowych w istocie umożliwiał uzyskania stanu zgodności ustawy polskiej z wymaganiami prawa wspólnotowego. W przedmiotowej sprawie nie ulega najmniejszej wątpliwości, że uchwała nr XXVIII/158/08 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie uchwalenie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Dolsk została wydana bez przedłożenia projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu jak również bez zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, pomimo iż od dnia 15 listopada 2008 r. obowiązek spełnienia powyższych wymagań spoczywał na właściwych organach administracji publicznej. Tym samym Wojewoda Wielkopolski prawidłowo wskazał, że uchwalenie studium nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 19 listopada 2008 r. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 grudnia 2008 r. orzekającego o nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy Dolsk z nr nr XXVIII/158/08 z dnia 19 listopada 2008 r. było rozstrzygnięciem prawidłowym, wydanym w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik