II SA/Bd 239/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 213,60 zł (dwieście trzynaście złotych 60/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 239/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO), po rozpoznaniu wniosku J. K. z dnia [...] r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w I. z dnia [...] r. stwierdzającej przejście z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 9,56 ha położonej we wsi Ś., powiat I., będącej do tej pory własnością S. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że dokumentem nadania ziemi z dnia [...] r. S. K. otrzymał na własność nieruchomość gruntową, oznaczoną jako działka nr 53, o powierzchni 9,56 ha. Nieruchomość ta jednak przeszła na własność Państwa, z mocy samego prawa, na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107), jako opuszczona przez jej właściciela w 1952 r. SKO wskazało, że z całego materiału dowodowego wynika, iż S. K. rzeczywiście nie użytkował osobiście spornej nieruchomości, a okoliczność że grunty te były użytkowane przez inne osoby nie stanowi podstawy do wzruszenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., zgodnie bowiem z ówcześnie obowiązującymi przepisami osoby, które otrzymały grunty z reformy rolnej były zobowiązane do ich osobistego użytkowania. Wobec tego uznano, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. i orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. na podstawie art. 156 § 2 kpa. Z rozstrzygnięciem tym skarżący – J. K. nie zgodził się i wniósł o ponowne rozstrzygnięcie sprawy. W pismach kierowanych do SKO wskazał, że jego ojciec – S. K. wyprowadził się wprawdzie w 1954 r. do powiatu opoczyńskiego, ale sporną nieruchomość pozostawił pod jego opieką i on na niej gospodarował przez okres od 1946 r. do 1962 r. Na poparcie swych twierdzeń przedłożył do akt kserokopie dowodów zapłaty podatku gruntowego i składek na ubezpieczenie społeczne z lat 1953-1963, a także zapłaty za materiał budowlany (cegła rozbiórkowa) z 13 stycznia 1958 r. sprowadzony ze Szczecina. Ponadto wskazał, że w chwili wydania decyzji z dnia [...] r. nie istniał już przepis prawny zobowiązujący właścicieli gruntów nabytych na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej do osobistego użytkowania tych gruntów. Wyjaśnił, że w dniu 31 stycznia 1963 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 35, poz. 198), zgodnie z którym gospodarstwo rolne było uznane za opuszczone wtedy, gdy nie zamieszkuje je właściciel, jego małżonek, dzieci lub rodzice, przy czym gospodarstwo to nie jest w całości lub większej części uprawiane lub poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika, lub dzierżawcę. W związku z tym skarżący stwierdził, że gospodarstwo rolne, stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, nigdy nie było opuszczone w przedstawionym powyżej znaczeniu, ponieważ pierwotnie zajmował się nim syn właściciela, a później wyznaczeni przez niego dzierżawcy. Decyzją z dnia [...] r. SKO, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podkreślając słuszność swoich wcześniejszych wywodów dotyczących przejścia gospodarstwa rolnego S. K. na własność Państwa z mocy samego prawa. Zdaniem SKO fakt opuszczenia gospodarstwa rolnego przez ojca skarżącego jest bezsporny i nie ma znaczenia, czy miało to miejsce w 1952 r., czy 1954 r. Bez żadnego znaczenia w ocenie SKO pozostaje też, wobec jasnej regulacji art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i... (cyt. na wstępie), okoliczności użytkowania gospodarstwa przez skarżącego, a później przez dzierżawców. Jako nietrafny uznano pogląd skarżącego jakoby nabywca gruntów z reformy rolnej nie miał obowiązku osobistego użytkowania gruntów i wskazano na przepis art. 13 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), zobowiązujący do osobistego użytkowania nadanych gruntów, oraz na to, że został on uchylony dopiero w 1957 r. przez art. 9 pkt 3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz. U. Nr 13, poz. 172), czyli po opuszczeniu gospodarstwa przez S. K. w 1952 r. Ponadto SKO wskazało, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i ..., który dotyczy gospodarstw rolnych opuszczonych przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. Nie miało więc wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż S. K. opuścił gospodarstwo przed 1955 r. co jest niesporne. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego o płaceniu podatków i innych świadczeń oraz użytkowaniu przez niego gruntów i nabyciu materiałów budowlanych wyjaśniono, że okoliczności te mogły być wówczas ewentualnie podstawą do ubiegania się o nabycie właśnie przez niego własności spornej nieruchomości. Reasumując SKO podkreśliło, że przejście własności opuszczonej nieruchomości w trybie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., nastąpiło z chwilą wejścia w życie tego dekretu i niezależnie od daty wydania przez b. P.P.R.N. decyzji o utracie własności nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji b. P.P.R.N. z dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi przyznał, że zgodnie z dekretem z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i ..., decyzja b. P.P.R.N. z dnia [...] r. o stwierdzeniu przejścia gospodarstwa na własność Państwa miała charakter decyzji związanej, lecz wydana była w okresie obowiązującej ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i ..., które to przepisy przesądziły o uznaniowym charakterze decyzji w rozpatrywanej sprawie, co oznacza, że gospodarstwa mogą być przejęte, a decyzja o tym nie może być dowolna. Według skarżącego w tym stanie rzeczy nie wystarczyło spełnienie tylko jednej przesłanki, tj. opuszczenia gospodarstwa, ponieważ osoby, które otrzymały we władanie grunty z reformy rolnej mogły gospodarować na nich osobiście lub przy pomocy najbliższej rodziny: rodziców, małżonka i dzieci, co miało miejsce w niniejszej sprawie, bowiem gospodarstwo rolne pomimo jego opuszczenia przez S. K. pozostawało pod opieką jego syna – J. K. i poddawane było właściwym zabiegom agrotechnicznym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentacje i stwierdzając, że w treści skargi nie zawarto żadnych nowych elementów, które dawałyby podstawę do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 września 2007 r. oddalił skargę, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] r. o przejęciu gospodarstwa rolnego skarżącego na rzecz Skarbu Państwa, obowiązywała ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161), która przepisem art. 1 nadała nowe brzmienie artykułowi 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. stanowiąc, iż gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu... (Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczenie przez właściciela mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Jednakże S. K. otrzymał wprawdzie nieruchomość rolną dokumentem nadania ziemi z dnia 10 stycznia 1947 r., lecz opuścił ją przed dniem 28 kwietnia 1955 r., co uniemożliwia przyjęcie, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji mogłaby stanowić ustawa z dnia 15 lipca 1961 r., która wymagała wydania decyzji o charakterze uznaniowym stanowiła bowiem, iż gospodarstwa "mogą być przejęte." W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy oparte być musi o pierwotne brzmienie przepisu art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i ... Orzeczenie administracyjne o stwierdzeniu przejścia gospodarstwa rolnego na własność Państwa (art. 15 ust. 2 cyt. dekretu) miało zatem charakter decyzji związanej a nie uznaniowej, w związku z czym orzekający organ poza obowiązkiem wykazania spełnienia przesłanki, jaką jest opuszczenie tego gospodarstwa, nie miał obowiązku jednoczesnego wskazania na zaistnienie innych przyczyn, które uzasadniałyby skorzystanie z tak drastycznego środka, jakim jest orzeczenie o przejęciu tego gospodarstwa przez Państwo. Wobec tego nie mogą też odnieść zamierzonego skutku twierdzenia skarżącego o płaceniu podatków i innych świadczeń oraz użytkowaniu przez niego gruntów i nabyciu materiałów budowlanych. Słusznie także w ocenie Sądu SKO uznało za nietrafny pogląd skarżącego, jakoby nabywca gruntów z reformy rolnej nie miał obowiązku osobistego użytkowania takich gruntów. Sąd stwierdził, że analiza treści przepisu art. 13 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 3) w sposób jednoznaczny pozwala stwierdzić obowiązek osobistego użytkowania nadanych gruntów, który został uchylony dopiero w 1957 r., na mocy art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz. U. Nr 13, poz. 172), a zatem w chwili opuszczenia gospodarstwa przez S. K. w 1952 r. warunek ten obowiązywał. Skutki zaś opuszczenia gospodarstwa nabytego z reformy rolnej następują z mocy samego prawa i to z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., w którym to dniu obowiązywał również wymieniony wyżej art. 13 ust. 1 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, art. 13 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, polegającą na błędnym przyjęciu, że dla orzeczenia w dniu 31 stycznia 1963 r. w przedmiocie przejścia nieruchomości rolnej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa wystarczającą przesłanką było ustalenie opuszczenia jej, a nieistotna była kwestia posiadania nieruchomości przez osoby bliższe w tym skarżącego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - naruszenie prawa procesowego przez pominięcie dowodów wskazywanych w toku postępowania, a potwierdzających, że nieruchomość objęta postępowaniem nie była opuszczoną, a była uprawiana przez skarżącego, co potwierdziły zeznania świadków, zeznania skarżącego oraz dowody zakupu materiałów budowlanych, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono oparcie na błędnych ustaleniach faktycznych oraz wskazano, że decyzja której stwierdzenie nieważności domaga się skarżący wydana została w chwili, gdy przepisy na podstawie, których podjęto rozstrzygnięcie obowiązywały, a prawo nie mogło działać wstecz. W chwili wydania decyzji kwestie przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa regulowała ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu. Wydawane decyzje miały charakter uznaniowy, a zatem organ rozstrzygający nie miał dowolności. Również przesłanka w postaci opuszczenia gospodarstwa nie była wystarczająca dla orzeczenia o przejęciu nieruchomości bez odszkodowania. Zdaniem skarżącego należało przyjąć, że podjęcie decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w dniu [...]r. nastąpiło bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa i stanowi przesłankę wznowienia postępowania świetle art. 156 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu powyższej skargi, wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r. uchylił zaskarżony wyrok WSA w Bydgoszczy i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że Dekret PKWN z dnia 9 września 1944 r. o reformie rolnej w art. 13 ust. 1 stanowił: "Gospodarstwa utworzone na podstawie niniejszego dekretu nie mogą być w całości lub części dzielone, sprzedawane, wydzierżawiane i zastawiane." Z przepisu tego, który został uchylony z dniem 26 lipca 1957 r., o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz. U. Nr 39, poz. 17 ze zm.) nie można w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wprowadzać wniosku, iż nakłada on obowiązek osobistego uprawiania gruntów w takim znaczeniu, w jakim uznał to organ administracji, a w ślad za nim Sąd I instancji. Powołany przepis powinien być interpretowany wyłączenie w oparciu o dyrektywy wykładni językowej. Zabraniał on jedynie dokonywanie wymienionych w nim czynności prawnych. W żadnym przypadku nie można z niego wyprowadzać wniosku, że naruszeniem tego przepisu było doprowadzenie do tego, że faktycznie gospodarstwo prowadził syn osoby, która otrzymała ziemię w wyniku reformy rolnej. Tak więc podzielony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie okazał się być trafny. Za trafny uznał NSA także zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. W tym zakresie NSA wskazał, że podstawowym argumentem dla przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaskarżone decyzje SKO odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. były prawidłowe okazało się uznanie, że sporne gospodarstwo rolne było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Z kolei fakt uznania go za opuszczone był konsekwencją wyprowadzenia wniosku, iż nabywca gruntów z reformy rolnej był zobowiązany do osobistego uprawiania tych gruntów na podstawie art. 13 ust. 1 dekretu o reformie rolnej. Tymczasem obowiązek taki bezpośrednio z tego, ani żadnego innego przepisu powołanego dekretu PKWN nie wypływał. NSA podkreślił także, że w sprawie nie mógłby mieć zastosowania art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej z ustawę dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu, ponieważ należałoby go stosować tylko w przypadku, w którym gospodarstwo rolne zostałoby opuszczono po dniu 28 kwietnia 1955 r., a w decyzji z dnia [...] r. uznano, że S. K. opuścił gospodarstwo rolne w 1952 r. W sprawie nie powinno być zastosowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, ponieważ wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu. Rozporządzenie to ustanowiło przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz z 15 lipca 1961 r., gdy tymczasem przedmiotowa decyzja z dnia [...]r. wydana została na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. – a zatem przepisy tego rozporządzenia nie miały zastosowania do spraw rozstrzyganych na jego podstawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej zwanej: "ustawą p.p.s.a.", sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). W niniejszej sprawie NSA przesądził, że z art. 13 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie wynikał obowiązek osobistego uprawiania gruntów i że w związku z tym błędem jest przyjęcie, iż gospodarstwo rolne można było uznać za opuszczone w rozumieniu art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., jeżeli nie było uprawiane osobiście przez osobę, która je nabyła na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mając powyższe na uwadze koniecznym było uchylenie zaskarżonych decyzji SKO, jako naruszających wymienione przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę SKO winno mieć na względzie sposób, w jaki NSA zinterpretował przepisy art. 13 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. i art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2009 r. i pod tym kątem winno przeprowadzić ponowne postępowanie dowodowe i zależnie od jego wyników ocenić czy doszło do opuszczenia gospodarstwa rolnego nadanego S. K. Następnie koniecznym będzie rozważenie zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wynikających z art. 156 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.