II SA/Gl 134/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. L. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowo-konferencyjnego na działce nr 1 przy ul. [...] w B. Pismem z dnia [...] r., zakwalifikowanym następnie jako wniosek o wznowienie postępowania, J. i J. L. zaprotestowali przeciwko pozbawieniu ich udziału w postępowaniu zakończonym decyzją w przedmiocie warunków zabudowy. Podnieśli, że sąsiadują z działką nr 1, ich działka nr 2 styka się jednym rogiem z działką inwestorów. Wskazali, że domagali się zapewnienia im udziału w postępowaniu już na etapie jego prowadzenia, jednakże ich wniosek z [...] r. nie został uwzględniony. Prezydent B. w pierwszej kolejności decyzją z [...] r. odmówił wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które wskazało, że jak długo organ nie wyda postanowienia o wznowieniu postępowania, tak długo nie ma możliwości badania zasadności przesłanki wznowienia, jaką w sprawie jest pominięcie strony w postępowaniu bez jej winy. W konsekwencji Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] r. a następnie decyzją z dnia [...] r. znak [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Jako podstawa prawna rozstrzygnięcia podany został przepis art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pt 4 oraz art. 147, 148 i 150 k.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Działka wnioskodawców nie jest działką sąsiednią w stosunku do działki nr 1, albowiem nie ma z nią wspólnej granicy. Przez wspólną granicę należy wedle organu rozumieć linię o określonej długości, oddzielającej dwa obszary. Wspólny punkt graniczny, jako pozbawiony cechy długości, nie stanowi granicy między działkami, które w konsekwencji nie mogą być uznane za działki sąsiednie. Organ wskazał nadto, że zgodnie z orzecznictwem NSA, za stronę postępowania mogą być uznani także właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio i wywołuje dla nich uciążliwe skutki. Skoro na podstawie sporządzonej analizy organ uznał, że inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na inne działki, w tym działkę wnioskodawców, to nie można ich uznać za stronę postępowania. W konsekwencji organ I instancji doszedł do przekonania, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania. W odwołaniu od decyzji skarżący podnieśli, że fakt posiadania wspólnego punktu granicznego przez działki nr 3 i 4 w analogicznej sprawie nie był powodem do odmówienia właścicielom działki 3 przymiotu strony. Zarzucili też, że ze względu na rozmiar i charakter, planowana inwestycja będzie bardzo uciążliwa dla otoczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uznano, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy skarżącym nie przysługiwał przymiot strony. Z akt sprawy, w tym z załącznika mapowego do decyzji ostatecznej wynika, że nieruchomość skarżących znajduje się poza sferą oddziaływania inwestycji. Skoro wskazane przez inwestora granice wpływu przedsięwzięcia nie zostały zanegowane przez organ, to należy uznać, że lokalizacja działki skarżących poza obszarem oddziaływania ma zasadniczy wpływ na ich status prawny w postępowaniu. Skoro zatem skarżącym nie przysługiwał w postępowaniu przymiot strony, to ich pominięcie nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania. W skardze do sądu J. L. i J. L. zwrócili się o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Opisali szczegółowo przebieg postępowania. Ocenili, że odmowa uznania ich za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków jest sprzeczna ze stanowiskiem dopuszczającym złożenie przez nich wniosku o wznowienie postępowania. Podnieśli, że w ich ocenie przyznanie im statusu strony zostało już przez organ rozstrzygnięte poprzez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Nadto organ winien zweryfikować zarzuty dotyczące uciążliwości inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto podniesiono, że dokonywanie przez organ czynności z udziałem skarżących w postępowaniu wznowieniowym w żadnej mierze nie stanowi podstawy do przyznania im statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zasadniczą kwestią mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy właściciele działki sąsiadującej w jednym, narożnym punkcie z działką objętą postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, są stronami takiego postępowania. Pozbawienie przez organ stron postępowania udziału w nim stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., której spełnienie pociąga z kolei skutki dla decyzji ostatecznej wydanej po przeprowadzeniu postępowania bez udziału wszystkich stron. Kategorią decydująca o statusie strony jest kryterium interesu prawnego, zgodnie z art. 28 k.p.a. Interes ten jest możliwy do ustalenia w oparciu o przepisy prawa regulujące stosunki i czynności określonego rodzaju. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Natomiast w decyzji lokalizacyjnej określa się wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2d ustawy). Mając na względzie fakt, że decyzja lokalizacyjna wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, należy zwrócić uwagę na okoliczność, że ustalenie na etapie postępowania lokalizacyjnego parametrów przyszłej inwestycji ma znaczenie dla właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich. Osoby te mają gwarantowany przepisami prawa tytuł do monitorowania zamierzeń inwestora także na etapie ustalania dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu. Krąg stron postępowania wyznaczany jest dwiema przesłankami. Po pierwsze, nie budzi wątpliwości, że stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem. Po wtóre, formułowany bywa także pogląd, że krąg ten doznaje rozszerzenia o właścicieli i użytkowników wieczystych działek położonych dalej, jeśli inwestycja wywołuje dla nich uciążliwe skutki (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005, s. 47). Organy oceniły, że działka skarżących nie jest działką sąsiednią w stosunku do działki inwestorów, nadto inwestycja nie wywołuje dla nich skutków uciążliwych. Ta druga kwestia w ocenie Sądu ma w istocie znaczenie wtórne i nie wymaga szczegółowej analizy. W ocenie Sądu organy wadliwie bowiem przyjęły, że działki mające jedynie jeden punkt styczny nie mogą zostać uznane za działki sąsiednie. Uzależnienie faktu bezpośredniego sąsiedztwa od długości granicy nie jest uzasadnione. Bezpośrednie sąsiedztwo jest wyznaczane zarówno przez linię graniczną, jak i przez punkt graniczny, gdyby działki połączone były wierzchołkami (tak np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu..., op. cit., s. 495). Fakt, że w niniejszej sprawie działki inwestorów i skarżących stykają się wierzchołkami, skutkuje w przekonaniu Sądu uznaniem, że są one działkami bezpośrednio sąsiadującymi ze sobą, wobec czego skarżącym jako właścicielom jednej z tych działek przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zagospodarowania drugiej z działek. Nie budzi wątpliwości, że skarżący zostali pominięci w postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Stanowi to okoliczność z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wadliwie zatem organy obu instancji orzekły o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmowa na takiej podstawie jest możliwa jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. W niniejszej sprawie wniosek co do braku podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 był wadliwy i nie może uzasadniać zastosowania instytucji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej na tej podstawie. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.