I OW 23/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Zambrów o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Zambrów a Prezydentem Miasta Krakowa w przedmiocie rozpoznania wniosku T. C. w sprawie przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat za wynajem pokoju postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy do rozpoznania wniosku T. C.. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zambrowie działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a działającym z upoważnienia Burmistrza Miasta Zambrów Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zambrowie, w sprawie wniosku T. C. o przyznanie pomocy w formie dofinansowania do opłat za pokój (wynajmowany). W uzasadnieniu wniosku, organ wskazał na następujący stan sprawy: w dniu [...] stycznia 2009 r. T. C. zgłosił ustny wniosek do protokołu w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Krakowie o dofinansowanie do opłat za pokój (wynajmowany). W dniu [...] stycznia 2009r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego wynika, że od 3 miesięcy przebywa w wynajmowanym mieszkaniu, nie jest już osobą bezdomną. Organ wskazał, że T. C. od co najmniej parunastu lat przebywa w Krakowie. W 1997r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Krakowie zaliczył go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. W Krakowie jest jego centrum spraw życiowych, ma założone konto w Banku [...] Spółki Akcyjnej Oddział Regionalny w Krakowie, korzysta z usług medycznych. Życie prywatne ogranicza do Krakowa. Zdaniem organu wieloletnie przebywanie w Krakowie, a ostatnio zamieszkiwanie z wynajmowanym lokalu świadczy, że wolą jego zamieszkiwania jest miasto Kraków. Wskazano bowiem, że zgodnie z art. 101 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje "miejsca zamieszkania", należy zastosować definicję zawartą w art. 25 k.c., zgodnie z którą, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast o zamiarze stałego pobytu nie decyduje wyłącznie złożone oświadczenie woli przez osobę, zamiar taki wynika bowiem z zachowania się danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie ma wątpliwości, że od parunastu lat T. C. swoją aktywność życiową związał z Krakowem, dlatego też zdaniem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zambrowie, skoro miejscem zamieszkania T. C. jest Kraków, to zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, właściwym miejscowo Ośrodkiem do załatwiania wniosku T. C. o dofinansowanie do opłat za pokój, jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie. W odpowiedzi na wniosek, pełnomocnik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, wniósł o jego rozstrzygnięcie w ten sposób, iż "wskazuje się Gminę Nowy Sącz jako właściwą do rozstrzygnięcia w sprawie wniosku B. C.". W uzasadnieniu wskazano, że zarówno wnioskodawcą jak i uczestnikiem powinny być odpowiednio Miasto Zambrów i Miasto Kraków, która to legitymacja podmiotowa do występowania w niniejszym sporze wynika ze statutów obu Gmin. Podniesiono ponadto, że T. C. przebywa w Krakowie w warunkach niemieszkalnych (klatki schodowe, kanały ciepłownicze, noclegownie, działki). Jest żonaty, żona wraz z dziećmi nadal zamieszkuje w Zambrowie. Jest osobą niepełnosprawną z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Dalej wskazano, że T. C. korzystał z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie głównie w formie czasowego schronienia, gorącego posiłku oraz zasiłków celowych, które to formy pomocy należą do kategorii spraw niecierpiących zwłoki i konieczność niezwłocznego rozpatrywania wniosków jest jedynym motywem udzielenia pomocy. Natomiast Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie, biorąc pod uwagę nadzwyczajnie trudną sytuację T. C., jego stan zdrowia oraz przebywanie w warunkach niemieszkalnych przyznał wnioskowaną przez niego pomoc . Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie wskazał, że rozpatrzenie prośby T. C. o przyznanie zasiłku stałego okresowego pozostawiono Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Zambrowie celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową. Organ podniósł, że zgodnie z ustawową definicją osoby bezdomnej zawartej w art. 6 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, osoba bezdomna to osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W świetle tej definicji, organ uznał, że T. C. jest osobą bezdomną, bowiem nie jest zameldowany ani na pobyt stały, ani na pobyt czasowy przy ul. [...] w Krakowie, pomimo, iż przebywa pod tym adresem. Nie ma także do tego lokalu swobodnego dostępu. Pełnomocnik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie stwierdził, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Zdaniem organu T. C. w niniejszej sprawie nie wykazał, że miejscem jego zamieszkania jest Kraków. Wskazywane we wniosku okoliczności, że ma on założone konto w [...] S.A Oddział w Krakowie nie świadczy o ulokowaniu przez niego centrum życiowego w Krakowie. Wskazano, że sam T. C. jako adres zamieszkania podaje Zambrów ul. [...]. Organ wskazał, iż w odniesieniu do osoby bezdomnej ustawa o pomocy społecznej posługuje się instytucją pobytu stałego, która nie może być jednak identyfikowana z miejscem zamieszkania Zdaniem organu w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki szczególne określone w art. 101 ust 3 ustawy o pomocy społecznej, bowiem T. C. w momencie przyznania świadczenia z pomocy społecznej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie znajdował się w trudnej sytuacji życiowej. Był osobą bezdomną, schorowaną, niezaradną życiowo i bez stałych dochodów. Wskazano, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, wskazanych w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscowa może zostać ustalona według miejsca pobytu osoby potrzebującej wsparcia. Zdaniem organu w niniejszej sprawie w przypadku przyznania pomocy przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Krakowie miał miejsce przypadek nie cierpiący zwłoki, przy uwzględnieniu szczególnej sytuacji osobistej osoby bezdomnej T. C. Organ zwrócił także uwagę na treść art. 101 ust 7 powołanej ustawy, w myśl której gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Wymóg refinansowania kosztów poniesionych wydatków nie jest uzależniony od tego, czy gmina właściwa miejscowo ma możliwość udzielenia realnej pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa we wskazanym przepisie, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy działającym z upoważnienia prezydenta Miasta Krakowa Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Krakowie a działającym z upoważnienia Burmistrza Miasta Zambrów Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Zambrowie w sprawie z wniosku T. C. o dofinansowanie do opłat za wynajmowany pokój. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, jaki z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie tegoż dofinansowania. Wskazać należy, że właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się zatem dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Powołana ustawa w art. 101 ust. 3 przewiduje ponadto, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, że miasto Kraków w rozumieniu powołanego art. 25 k.c., spełnia przesłanki miejsca zamieszkania T. C., na co wskazuje okoliczność, że od kilkunastu lat przebywa on w Krakowie, gdzie wynajmuje mieszkanie i ma założone konto w Banku [...] Spółki Akcyjnej Oddział Regionalny w Krakowie. Pozwala to na wyciągnięcie wniosku, że swoją aktywność życiową związał on z Krakowem. Zamiar przebywania na stałe w Krakowie i jednocześnie przebywanie w tym mieście czyni z niego miejsce zamieszkania T. C. w rozumieniu art. 25 k.c. Konsekwencją tego stanowiska będzie to, że Prezydenta Miasta Krakowa uznać należy, zgodnie z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku T. C. o dofinansowanie do opłat za wynajmowany pokój. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł, jak w sentencji.