VI SA/Wa 355/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] września 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasadza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] 1.645 (tysiąc sześćset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na [...] S.A. z siedzibą w [...] – dalej skarżącą, karę pieniężną w łącznej kwocie 9.000 zł, w tym za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – 8.000 zł oraz wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf nie poddany kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu – 1.000 zł. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] czerwca 2008 r., przeprowadzonej w miejscowości [...] na drodze wojewódzkiej nr [...] kontroli drogowej poddano zespół pojazdów składający się z pojazdu silnikowego o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował L. L., zatrudniony w firmie [...] S.A. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] podpisanym przez kontrolowanego kierowcę. Podczas kontroli kierowca okazał dokument licencji wystawionej na PPZM [...]. W trakcie kontroli organ stwierdził, iż badanie okresowe tachografu zamontowanego w pojeździe straciło swoją ważność. Skarżąca w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. wyjaśniła, iż PPZM [...] zostało skomercjalizowane przez Ministra Skarbu Państwa na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji i w wyniku komercjalizacji skarżąca wstąpiła we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było ww. przedsiębiorstwo państwowe, bez względu na charakter prawny tych stosunków. Skarżąca w ww. piśmie poinformowała, że decyzja przenosząca uprawnienia licencyjne z PPZM "[...]" na [...]" S.A. zostanie przesłana niezwłocznie, jak tylko zostanie wydana przez Urząd Miejski w [...]. Pismem z dnia [...] września 2008 r. skarżąca przesłała uwierzytelnioną kopię licencji Nr [...], wydanej dla [...] S.A. przez Prezydenta [...] z dnia [...] września 2008 r. W tym stanie rzeczy organ uznał, że doszło do naruszenia przepisów art. 5 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), w zakresie obowiązku posiadania przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy stosownej licencji z wyłączeniem taksówek oraz Załącznika 1, Rozdział VI pkt 1 i 3 Rozporządzenia (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.) i w konsekwencji nałożył karę o której mowa w lp.1.1 i lp. 11.1.1.d załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu od tej decyzji strona zaskarżyła decyzję w części stwierdzającej wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek i wniosła o jej uchylenie w zaskarżonym zakresie. Zdaniem skarżącej organ I instancji błędnie zinterpretował przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o prywatyzacji i komercjalizacji (Dz. U. Nr 118, poz. 561), w szczególności art. 1 ust. 1 ww. ustawy, twierdząc, że odstępstwa od jej przepisów wprowadzone są w innych ustawach, w tym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym określa jedynie ogólne zasady przenoszalności uprawnień z licencji, ale nie mogą wyczerpać wszystkich sposobów przenoszenia uprawnień wynikających z ustaw szczególnych, jaką jest ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji. Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o prywatyzacji i komercjalizacji polega na przekształceniu przedsiębiorstwa w spółkę prawa handlowego. Jednoosobowa Spółka Akcyjna Skarbu Państwa powstała w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego, zgodnie z art. 5 ustawy, poddana jest przepisom kodeksu spółek handlowych oraz przepisom ustawy o komercjalizacji, jako przepisom o charakterze lex specialis w stosunku do przepisów ww. kodeksu. Skarżąca podkreśliła, iż w wyniku komercjalizacji nie powstaje nowy podmiot gospodarczy, a jedynie przekształcenie podmiotu już istniejącego, w zakresie formy prawnej. Tym samym spółka wstępuje w całość praw i obowiązków przekształconego przedsiębiorstwa. Następstwo prawne, w ten sposób określone, należy - zdaniem Skarżącej - uznać za absolutne, nie tworzące żadnych wyjątków. W wyniku tego przekształcenia nie dochodzi do zmiany właściciela przedsiębiorstwa, jak też do zmiany właściciela kapitału. Nie następuje utworzenie nowego podmiotu prawnego, tylko zmiana kształtu prawnego podmiotu już istniejącego. Nie można zatem twierdzić, iż [...] S.A. nie posiadał licencji, ponieważ brak licencji występuje w dwóch sytuacjach: gdy przedsiębiorca nigdy jej nie uzyskał lub też licencja została cofnięta lub wygasła. Przewoźnik miał natomiast licencję PPZM [...] i okazał ją kontrolującemu. Skarżący nie wymienił dokumentu będącego przedmiotem kontroli, ponieważ czyni to sukcesywnie, aby nie doprowadzić do paraliżu transportu przedsiębiorstwa oraz strat finansowych Skarbu Państwa. Zatem brak jest podstaw do postawienia zarzutu, że licencja nie przeszła na państwową osobę prawną kontynuującą działalność przedsiębiorstwa. Zbędne jest również staranie się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym o podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, gdyż jego wykonanie nie zostało wstrzymane, a z treści art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji wynika, iż Skarżący wstąpił we wszystkie stosunki prawne, bez względu na charakter prawny tych stosunków. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) i lp. 1.1 załącznika do tej ustawy Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w zaskarżonej części w mocy. Organ nie podzielił stanowiska Skarżącej, iż na skutek sukcesji generalnej uregulowanej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji uprawnienia wynikającego z licencji transportowej przechodzą na podmiot powstały w wyniku przekształcenia z mocy samego prawa. Przejście praw i obowiązków wynikających z licencji transportowej zostało bowiem w sposób odrębny uregulowane w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 2001 r. o transporcie drogowym, w którym wyrażona została generalna zasada nieprzenoszalności uprawnień wynikających z licencji. Zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy proces przekształcenia podmiotu posiadającego licencję transportową jest tą okolicznością, w związku, z którą przejście uprawnień z licencji transportowej jest możliwe na podmiot będący następcą prawnym jednakże na warunkach określonych w tym przepisie. Proces przekształcenia podmiotu posiadającego licencję transportową wymaga w świetle powołanego przepisu przeniesienia uprawnień z niej wynikających na następcę prawnego w drodze decyzji administracyjnej. Zatem uprawnienia z licencji - w razie procesu przekształcenia przedsiębiorcy - nie tylko nie przechodzą na przekształcony podmiot z mocy prawa, ale przechodzą tylko i wyłącznie na skutek wniosku podmiotu uprawnionego w przedmiocie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji. W skardze na tę decyzję Skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola w świetle § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwaną dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga wniesiona przez [...] S.A. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] września 2008 r. naruszają przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ocena, czy w efekcie przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w spółkę prawa handlowego, wygasa licencja na krajowy transport drogowy uzyskana przez przekształcane przedsiębiorstwo państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. transport drogowy. Zgodnie z art. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, komercjalizacja i prywatyzacja przedsiębiorstwa państwowego polega na przekształceniu w całości przedsiębiorstwa państwowego lub komunalnego w spółkę prawa handlowego. W wyniku aktu komercjalizacji nie powstaje jednak, co należy podkreślić, nowy podmiot gospodarczy, a jedynie dochodzi do przekształcenia podmiotu dotychczas istniejącego, w zakresie jego formy prawnej. Powstała spółka jest nadal państwową osobą prawną ze względu na to, iż prowadzi dalszą działalność w oparciu o mienie państwowe, a jej jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. W związku z powyższym utworzona jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, zgodnie z ustawą, uzyskuje trwałą pozycję jako podmiot gospodarczy. Wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przedsiębiorstwo, bez względu na ich charakter, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z ustawą, spółka akcyjna Skarbu Państwa jest spadkobiercą przedsiębiorstwa państwowego pod tytułem ogólnym. Wchodzi w całość praw i obowiązków przekształconego w tej formie przedsiębiorstwa państwowego, nie tyle w drodze następstwa prawnego, ile w drodze swoistej kontynuacji bytu prawnego. Na tym polega istota tzw. sukcesji uniwersalnej (A. Chróścicki, Ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2001). Zgodnie z art. 8 ust. 3 poprzedniej ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych na powstającą spółkę przechodziły prawa i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnych. Obecnie obowiązująca ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji w art. 1 stanowi, iż w efekcie przekształcenia wstąpienie spółki we wszystkie stosunki prawne przedsiębiorstwa państwowego następuje bez względu na charakter prawny tych stosunków. Jest to rozszerzenie o tyle istotne, że w ocenie Sądu wprowadza nowo powstałą spółkę w całą sytuację faktyczną i prawną komercjalizowanego przedsiębiorstwa, w tym przejęcie wszelkich uprawnień wynikających z rozstrzygnięć administracyjnych przysługujących temu przedsiębiorstwu. Wyjątki od zasady pełnego przejęcia zobowiązań przedsiębiorstwa państwowego przez spółkę muszą wynikać z wyraźnego zapisu ustawowego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią. Ustęp 2 stanowi, iż organ, który udzielił licencji, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie: 1) śmierci osoby fizycznej posiadającej licencję i wstąpienia na jej miejsce spadkobiercy, w tym również osoby fizycznej będącej wspólnikiem w szczególności spółki jawnej lub spółki komandytowej, 2) połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję, - pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3. Postępowanie, o którym mowa w ust. 2, wszczyna się na wniosek (ust. 3). Z kolei artykuł 16 ust. 1 powołanej ustawy określa, iż licencja wygasa w razie: 1) upływu okresu, na który została udzielona; 2) zrzeczenia się jej, z zastrzeżeniem ust. 3; 3) śmierci posiadacza licencji, z zastrzeżeniem ust. 4; 4) likwidacji albo postanowienia o upadłości przedsiębiorcy, któremu została udzielona, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 13 ust. 2. Zdaniem organu art. 13 ustawy o transporcie drogowym wyłącza możliwość przejęcia przez spółkę Skarbu Państwa powstającą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego uprawnień wynikających z licencji na krajowy transport drogowy. Organ stanął w istocie na stanowisku, iż w efekcie przekształcenia licencja udzielona przedsiębiorstwu państwowemu wygasa, zaś powstająca spółka zobowiązana jest do wystąpienia do organu o przeniesienie na nią uprawnień z niej wynikających. W ocenie Sądu taka interpretacja przepisów ustaw o transporcie drogowym oraz o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych jest nieuprawniona. Przepisy powyższe stanowią wprawdzie przepisy o charakterze lex specialis w stosunku do zapisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych to jednak nie dają one podstawy do przyjęcia, iż w efekcie komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego polegającego na przekształceniu w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, dokonanego w trybie powyższej ustawy, wygasa przysługująca temu przedsiębiorstwu licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Mając na uwadze treść art. 1 ustawy o komercjalizacji, który jak wskazano wyżej statuuje zasadę sukcesji uniwersalnej w przypadku omawianego przekształcenia, obejmującej swym zakresem także obowiązki i prawa o charakterze administracyjnym uznać należy, iż przepisy ustawy o transporcie drogowym nie mogą stanowić podstawy wygaśnięcia licencji transportowej przynależącej do przekształcanego przedsiębiorstwa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje przypadku wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego w konsekwencji przekształcenia podmiotu gospodarczego jakim jest przedsiębiorstwo państwowe w jednostkę komercyjną – spółkę prawa handlowego. Możliwości takiej nie przewiduje art. 16 ustawy wyliczający enumeratywnie przypadki wygaśnięcia powyższej licencji. Za podstawę taką nie można również uznać w ocenie Sądu art. 13 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten określa wprawdzie zasadę nieprzenoszalności uprawnień płynących z licencji lecz dotyczy ona jedynie osób trzecich. Spółkę powstałą zaś w wyniku omawianego przekształcenia za taki podmiot uznać nie można. W tym stanie rzeczy ust. 2 art. 13 ustawy o transporcie drogowym należy traktować jako skierowany do organu nakaz przeniesienia uprawnień wynikających z licencji w przypadku wystąpienia wskazanych w nim okoliczności a więc także przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w trybie przewidzianym ustawą o komercjalizacji i prywatyzacji. Za taką interpretacją powyższego zapisu przemawia także fakt, iż nielogicznym byłoby nałożenie na organ obowiązku przenoszenie uprawnień płynących z decyzji administracyjnej jaką jest licencja transportowa na podmiot powstały w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w sytuacji, gdy licencja ta, a wraz z nią uprawnienia z niej wynikające wygasłyby, jak uważa organ w momencie prawomocnego zakończenia procesu przekształcenia. Oznaczałoby to, iż organ przenosiłby prawa wynikające z aktu prawnego nie znajdującego się w obrocie. Nie można także niezauważyć, iż przyjmując punkt widzenia organu, przekształcany podmiot byłby zmuszony do zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej na czas od momentu zakończenia procesu przekształcenia, co wywoływałoby skutek w postaci wygaśnięcia licencji, do momentu uzyskania nowego rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Stałoby to w jawnej sprzeczności z celem ustawy o komercjalizacji jakim było niewątpliwie zachęcenie przedsiębiorstw państwowych do przekształcania się w byty komercyjne. W tej zaś sytuacji nowo powstająca spółka ponosiłaby znaczne koszty dodatkowe przekształcenia stawiające pod znakiem zapytania ekonomiczną opłacalność samego procesu przekształcenia. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, iż licencja na krajowy transport drogowy nie wygasła w momencie przekształcenia PPZM [...] w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa [...] S.A. w trybie przewidzianym ustawą z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Tym samym organ nie miał podstawy do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez wymaganej licencji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku uznając, iż organ naruszył prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.