VII SA/Wa 2040/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. i R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. i R. S. kwotę 512 (pięćset dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 129 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zobowiązał R. i B. S. do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w wysokości 17.042,42 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. zlecił obowiązek określony tytułem wykonawczym z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. do wykonania zastępczego. Podał, iż zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie zastępcze stosuje się na koszt zobowiązanego. Na powyższe postanowienie złożył zażalenie R. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia R. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w związku z niewykonaniem przez B. i R. S. obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] - nakazującej B. i R. S. doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem, tj. zmianę więźby dachowej zgodnie z przepisami p.poż. poprzez wydzielenie murem odgradzającym strefy zagrożenia p.poż. oraz zmianę odprowadzenia wód opadowych na własną działkę – organ powiatowy przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...] stycznia 2000 r. do zobowiązanych zostało skierowane upomnienie, wzywające do wykonania powyższego obowiązku, a w dniu [...] maja 2002 r. PINB w Powiecie W. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanym wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Następnie w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego PINB W. wydał w dniu [...] listopada 2006 r. postanowienie nr [...] w przedmiocie nałożenia na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Wobec dalszego uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] skierował obowiązek do wykonania zastępczego. W ocenie organu drugiej instancji, zasadnie skierowano obowiązek do wykonania zastępczego, zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wskazał, że na podstawie art. 128 § 2 cytowanej ustawy, w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Natomiast zgodnie z art. 129 organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Do tych postanowień stosuje się przepisy art. 128. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. i R. S. zarzucając, iż postanowienia organów obu instancji są niezgodne z prawem oraz zostały wydane bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących. W ocenie skarżących, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalenie wysokości zaliczki pobieranej na poczet wykonania zastępczego jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego, co nie oznacza, że postanowienie w tym przedmiocie nie powinno zostać uzasadnione przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Zobowiązany powinien mieć prawo do odczytania z treści uzasadnienia, jakie są przewidywane koszty wykonania zastępczego i czy zaliczka wyczerpuje te koszty. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia stanowiska organów obu instancji w zakresie ustalenia wysokości zaliczki uniemożliwia ocenę, czy wysokość ta uwzględnia wszystkie okoliczności, które powinien wziąć pod rozwagę organ egzekucyjny. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju uchybienia. Kontroli Sądu podlegało postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], którym zobowiązano R. i B. S. do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego w wysokości 17.042,42 zł. Kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 129 w związku z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zgodnie z którym organ egzekucyjny może wydawać postanowienia w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczek na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. Do tych postanowień stosuje się przepisy art. 128. Bezspornym jest, iż w dacie wydania zaskarżonego postanowienia na skarżących ciążył obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego usytuowanego przy [...] w W. do stanu zgodnego z przepisami w zakresie zmiany więźby dachowej zgodnie z przepisami p.poż., tj. wydzielenie murem odgradzającym strefy zagrożenia p.poż. oraz zmiany odprowadzania wód opadowych na własną działkę w określonym terminie, wynikający z decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...]. W zakresie tego obowiązku w dniu [...] maja 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., jako wierzyciel, wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] nałożył na skarżących w trybie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia, wzywając zobowiązanych do jej uiszczenia w terminie 7 dni oraz informując, iż w przypadku jego niewykonania zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Ponieważ przeprowadzone postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do wykonania nałożonego obowiązku, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 127 i 128 w/w ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. orzekł o zastosowaniu wykonania zastępczego oraz wydał postanowienie nr [...] o obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego, zakwestionowane przez skarżących w postępowaniu przed organem drugiej instancji. O ile wskazany wyżej przebieg postępowania egzekucyjnego w sprawie jest zgodny z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na uwzględnienie zasługują zarzuty skargi dotyczące naruszenia przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów k.p.a., mających odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 cytowanej ustawy. Sąd podziela zarzuty skargi w przedmiocie naruszenia przez organy egzekucyjne obu instancji art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia o nałożeniu obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego organ egzekucyjny nie wyjaśnił, w jaki sposób ustalił kwotę zaliczki. Wprawdzie przepis ustawy nie wprowadza ograniczenia w ustaleniu wysokości zaliczki uregulowanej w art. 128 § 2 i art. 129 w/w ustawy i w tym sensie można stwierdzić, że określenie jej wysokości jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego, jednakże słowo "zaliczka" należy rozumieć jako część należności wpłacaną lub wypłacaną z góry na poczet tej należności (Uniwersalny słownik języka polskiego, red. Stanisław Dubisz, Warszawa 2003, Wydawnictwo Naukowe PWN). Postanowienie w tym przedmiocie powinno zostać uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności zaś przy uwzględnieniu sporządzonego kosztorysu. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] nałożono na skarżących obowiązek wpłacenia zaliczki na poczet wykonania kosztorysu inwestorskiego, dotyczącego wykonania zastępczego nakazu określonego w decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...]. Z nadesłanego do Sądu w dniu 13 maja 2009 r. kosztorysu wynika, iż wartość kosztorysowa robót wynosi ogółem 16493.42 zł, podczas gdy kwestionowanym postanowieniem nałożono na skarżących obowiązek wpłacenia zaliczki w wysokości 17.042,42 zł, a zatem - w wysokości przewyższającej kwotę określoną w kosztorysie, co stanowi naruszenie art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kwota większa niż wartość kosztorysowa robót ogółem, wynikająca ze sporządzonego kosztorysu inwestorskiego, nie może zostać potraktowana jako zaliczka na poczet wykonania zastępczego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W rozpatrywanej sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7, ale także innych przepisów k.p.a. normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Takie naruszenie przepisów procedury ma wpływ na wynik sprawy, jeżeli błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Kontroli sądu podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r., sygn. akt SA/Wr 198/85). Ponieważ w niniejszej sprawie organy egzekucyjne nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, stwierdzić należy, iż przedmiotowe postępowanie przeprowadzono z naruszeniem art. 129 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 w/w ustawy.