II OSK 1429/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 08 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1041/08 w sprawie ze skarg J. i M. S., B. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi gminnej oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r., II SA/Po 1041/08, oddalił skargi J. S. i M. S. oraz B. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi gminnej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Puszczykowa, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art.2 ust.1, art.7 ust.1 i art.12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003, nr 80, poz.721 z późn. zm., dalej powoływana jako "u.szczeg.inw.dr." lub "ustawa o szczególnych zasadach"), Starosta Poznański ustalił lokalizację drogi publicznej na działkach nr ewid. 727/2, 738/3, 746/1, 718/2, 718/1, 723 w obrębie Puszczykowo Stare oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości obejmującej działki oznaczone numerami 727/2, 738/3, 746/1, 718/2, 718/1 i 723 obręb Puszczykowo Stare ark. 17 zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2, stanowiącym integralną część decyzji. Zastrzegł, że powstałe po podziale działki o numerach 727/4, 738/14, 746/4, 718/6, 718/4 i 723/2 przeznaczone są do zajęcia pod realizację inwestycji. b) Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołań A. C., M. P., K. R., B. L., G. T., H. L. oraz J. i M. S. utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2008 nr [...]. Wniosek inwestora zawiera wszystkie elementy wskazane w art.3 ust.1 oraz art.5 ust.1 u.szczeg.inw.dr. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej (art.5 ust.5 u.szczeg.inw.dr.). W terminie określonym w obwieszczeniu strony nie zgłosiły żadnych wniosków, uwag i zastrzeżeń. Zdaniem Wojewody decyzja Starosty Poznańskiego spełnia wymagania z art.7 ust.1 u.szczeg.inw.dr. Ponadto organ I. instancji określił termin wydania nieruchomości oraz opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi (art.16 ust.2 u.szczeg.inw.dr.). Lokalizacja inwestycji została ustalona prawidłowo. Organ sprawdza czy wniosek inwestora spełnia wymagania określone w ustawie, natomiast nie ma kompetencji do oceny zasadności i zakresu wnioskowanych inwestycji, nie może wyznaczać czy korygować trasy inwestycji, ani zmieniać rozwiązań objętych wnioskiem. W sprawach dotyczących lokalizacji dróg nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art.10 u.szczeg.inw.dr.) i z tego względu nie można kwestionować decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z powołaniem na ustalenia i zasady dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Bezprzedmiotowa jest również argumentacja odwołań odnosząca się do przepisów dotyczących drogi wewnętrznej bowiem inwestycja polega na rozbudowie drogi gminnej. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 nr 261, poz.2603 ze zm. dalej powoływana jako "u.gosp.nieruch.") nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami (art.2 pkt 11 ustawy) czyli nie ma pierwszeństwa w stosunku do ustawy o szczególnych zasadach. Z tego powodu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące procedury sporządzenia i zatwierdzenia podziału nieruchomości wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art.21 ust.1 Konstytucji RP). Celem publicznym jest m. in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego (art.6 pkt 1 u.gosp.nieruch.). Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją jest zatem inwestycją celu publicznego i dlatego nie zostały uwzględnione zarzuty naruszenia artykułów 2, 21, 31 i 64 Konstytucji RP oraz artykułów 7 i 8 K.p.a. 2. Wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r., II SA/Po 1041/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi J. i M. S. i B. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2008 r. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz.2086 ze zm.), w tym - warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy dróg, a także organy właściwe w tych sprawach (art.1 ust.1 u.szczeg.inw.dr., w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 25 lipca 2008 r.). Ustawa odmiennie reguluje cały proces inwestycyjny związany z lokalizacją i budową obiektów spełniających wymagania i mających pełnić funkcję dróg publicznych. Do takich inwestycji nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (art.10 u.szczeg.inw.dr.), natomiast decyzja o lokalizacji drogi, o jakiej mowa w ustawie o szczególnych warunkach, zastępuje decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby pozwolenia na budowę (art.24 ust.2 u.szczeg.inw.dr.). Przepisy ustawy o szczególnych zasadach modyfikują również warunki uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji drogowych (art.24 ust.1 u.szczeg.inw.dr.). Ponadto proces lokalizacji dróg został w pełni autonomicznie uregulowany w ustawie o szczególnych warunkach. W ocenie Sądu I. instancji literalna wykładnia art.1 ust.1 u.szczeg.inw.dr. w zw. z art.1 u.drog.publ. prowadzi do wniosków sprzecznych z celami i konstrukcją tej ustawy o szczególnych zasadach i czyni znaczną część jej przepisów zbędnymi. Ustawa mogłaby być stosowana wyłącznie do inwestycji na drogach już istniejących i zaliczonych do określonej kategorii dróg publicznych. Artykuł 1 ust.1 u.szczeg.inw.dr. należy rozumieć w ten sposób, iż ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. W ocenie Sądu I. instancji projektowany układ komunikacyjny pomiędzy ulicami Konwaliową i Jarosławską obejmuje drogi publiczne. Nowe drogi uzupełnią sieć dróg "służących miejscowym potrzebom", a w szczególności zapewnią niezbędną obsługę komunikacyjną działek przylegających do nich. Posiłkowo można odwołać się do planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w przeszłości, gdzie planowane drogi tak właśnie były traktowane. Drogi objęte zaskarżoną decyzją nie są drogami wewnętrznymi w rozumieniu art.8 ust.1 u.drog.publ., lecz służyć będą obsłudze komunikacyjnej wielu odrębnych nieruchomości. Ich celem jest zapewnienie publicznej obsługi komunikacyjnej prywatnych działek w obrębie ul. Konwaliowej, Jarosławskiej i Chabrowej. Dróg tych nie sposób zaliczyć też do "dróg osiedlowych", bowiem nie stanowią wydzielonych odcinków dróg należących do wspólnot mieszkaniowych czy grupy właścicieli nieruchomości je otaczających. W ocenie Sądu inwestycja drogowa określona we wniosku Burmistrza Puszczykowa stanowi inwestycję "w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych", albowiem uzupełnia sieć dróg służących miejscowym potrzebom" (art.7 ust.1 u.drog.publ.). Zażalenie jak i związany z nim wniosek o zawieszenie postępowania (z tego zażalenia) zostały złożone w odrębnym postępowaniu, jakie toczyło się przed Burmistrzem Puszczykowa i dotyczyło wydzielenia działki gruntu pod budowę drogi publicznej. Nie miały zatem wpływu na postępowanie prowadzone przez Starostę Poznańskiego na podstawie ustawy o szczególnych warunkach. Artykuł 97 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania w sprawie, ponieważ inwestycje prowadzone w oparciu o ustawę o szczególnych warunkach zostały w niej odrębnie uregulowane. 3. J. i M. S. w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 14 maja 2009 r. wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: art.21 ust.1 i 2 oraz art.64 w zw. z art.31 Konstytucji RP poprzez działania organów administracji I i II instancji zmierzające do wywłaszczenia nieruchomości skarżących, nieprzeznaczonych na cele publiczne; art.1 ust.1 ustawy u.szczeg.inw.dr. w zw. z art.1 u.drog.publ. poprzez błędną przyjęcie, że droga przy ul. Jarosławskiej położona w obrębie nieruchomości skarżących (nr 727/2) jest drogą publiczną oraz, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie drogi gminnej. art.1 ust.1 u.szczeg.inw.dr. poprzez błędną jego wykładnię tj. rozszerzenie zakresu przedmiotowego zastosowania ustawy do inwestycji na drogach nie należących do kategorii dróg publicznych; art.8 ust.1 u.drog.publ. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa droga nie jest drogą wewnętrzną; art.6 pkt 1 u.gosp.nieruch. poprzez uznanie, iż wydzielenie gruntu i realizacja inwestycji przy ul. Jarosławskiej jest wykonywaniem celu publicznego; art.97 ust.3 u.gosp.nieruch. poprzez dokonanie podziału nieruchomości Skarżących z urzędu, w sytuacji gdy nie jest on niezbędny do realizacji celu publicznego; art.7 Konstytucji RP oraz art.6 K.p.a. poprzez stosowanie nieobowiązujących przepisów prawa; - zasad współżycia społecznego poprzez nieuzasadnione podniesienie atrakcyjności działek budowlanych innych właścicieli kosztem działki skarżących; - art.77 § 1 K.p.a. polegające na braku rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie istotnych dowodów zgromadzonych w sprawie i w konsekwencji niezgodność ustaleń faktycznych Sądu z zebranym materiałem dowodowym, w szczególności poprzez pominięcie przez Sąd postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2009r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A: Wniosek Burmistrza Puszczykowa z dnia 20 maja 2008 r. wszczął postępowanie administracyjne pod rządem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych — według stanu prawnego z tego dnia, tj. w brzmieniu ustalonym przez tekst pierwotny (Dz.U. nr 80, poz.721) z uwzględnieniem nowelizacji ustawy, ogłoszonych w Dziennikach Ustaw: z roku 2003, nr 217, poz.2124, z roku 2005 nr 113, poz.954 i nr 267, poz.2251, z roku 2006 nr 220, poz.1601 i nr 220, poz.1601 oraz z roku 2007 nr 23, poz.136i nr 112, poz.767. Dlatego organy administracyjne i Sąd I.instancji prawidłowo działały, powołując przepisy rozdziału 2 u.szczeg.inw.dr. Ta część ustawy została uchylona z dniem 9 września 2008 r. przez art.1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 154, poz.958), natomiast zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego została wydana później, tj. w dniu [...] października 2008 r. Jendnakże do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej nowelizacji należało stosować przepisy dotychczasowe (art.6 ust.1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r.) czyli obowiązujące w dniu złożenia wniosku przez Burmistrza Puszczykowa. B: Można zgodzić się ze skarżącymi, że wyjściowe pytanie, na które trzeba odpowiedzieć w niniejszej sprawie, dotyczy momentu zaliczenia do kategorii dróg publicznych tej drogi, którą zaprojektowano między innymi na części działki nr 727 należącej do Skarżących (tj. na działce nr 727/4 według decyzji Starosty Poznańskiego). Całkowicie trafnie Sąd I.instancji przyjął, że ustawa o drogach publicznych reguluje problematykę dróg istniejących, co jednak nie uzasadnia zarzutu skargi kasacyjnej, że odwołanie się w art.1 ust.1 u.szczeg.inw.dr. do definicji drogi publicznej zawartej w ustawie o drogach publicznych uzasadnia ograniczenie zakresu zastosowania ustawy o szczególnych zasadach... tylko do istniejących dróg publicznych, jak tego dowodzi skarga kasacyjna. Trafnie Sąd I.instancji wskazuje, że takie ograniczenie przekreśliłoby podstawowy cel, dla którego uchwalono ustawę o szczególnych zasadach: umożliwienie lokalizacji nowych dróg, nabywania nieruchomości na ten cel, budowy tych dróg (art.1 ust.1 tej ustawy). Niezasadne jest takie interpretowanie odesłania w art.1 ust.1 u.szczeg.inw.dr. do definicji drogi publicznej, zawartej w art.4 pkt 2 u.drog.publ., które wyklucza zastosowanie trybu określonego w ustawie o szczególnych zasadach ... do budowy nowy, nieistniejących jeszcze dróg. Konieczne jest zastosowanie w tym zakresie domniemania racjonalności ustawodawcy. Skoro więc ustawa o szczególnych zasadach ... określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (art.1 ust.1), a zarazem zaliczenie do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy może dotyczyć wyłącznie drogi już istniejącej w chwili podejmowania uchwały (art.7 ust.2 u.drog.publ.), to znaczy że interpretacja przedstawiona w skardze kasacyjnej jest nieprawidłowa. Prawidłowo Sąd I.instancji odczytał to odesłanie, jako ustalenie wymogów dla przedmiotu wniosku oraz decyzji, o których mowa w artykułach 2 i 3 u.szczeg.inw.dr. W szczególności, decyzja nie może zezwalać blankietowo na budowę dowolnej drogi, lecz wyłącznie – na budowę drogi publicznej. Odesłanie, o którym mowa w art.1 ust.1 u.szczeg.inw.dr., nie wyznacza kolejności rozstrzygnięć (najpierw zaliczenie drogi do dróg publicznych, a dopiero później – decyzje przewidziane w ustawy o szczególnych zasadach ...), lecz przedmiot tych decyzji (przygotowanie i budowa drogi publicznej, a nie drogi wewnętrznej w rozumieniu art.8 ust.1 u.drog.publ.). Dlatego prawidłowo Sąd I.instancji ocenił, że zaskarżona decyzja odpowiada temu standardowi, skoro zastrzega (s.4, pkt VI.3), że "wniosek o pozwolenie na budowę wraz z projektem należy przygotować zgodnie ze wskazanymi ośmioma aktami normatywnymi, mającymi zastosowanie w sprawie. C: Kolejna grupa zarzutów kwestionuje publiczny charakter drogi, o której mowa w zaskarżonej decyzji. "Zdaniem Skarżących droga, która ma zostać wybudowana i przebiegać przez nieruchomość będącą ich własnością nie jest drogą publiczną, a drogą wewnętrzną -osiedlową mająca jedynie znaczenia dla potencjalnych nabywców nieruchomości budującego tam dewelopera. Sąd błędnie przyjął stanowisko organów I i II instancji, iż jest to droga publiczna." (s.6 skargi kasacyjnej). Bardziej przekonująca jest argumentacja Sądu I.instancji, odwołującego się do publicznej funkcji planowanej drogi. "Zebrany w sprawie materiał daje podstawę do uznania, że projektowany układ komunikacyjny pomiędzy ulicą Konwaliową i ulicą Jarosławską ma charakter inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stanowi on bowiem niewątpliwie uzupełniającą sieć dróg "służących miejscowym potrzebom", a w szczególności niezbędnej obsłudze komunikacyjnej przyległych do niej działek (która przebiega przez dotychczas nie urządzone ciągi komunikacyjne - zob. protokół rozprawy). [...] Drogi, jakich dotyczy zaskarżona decyzja, służą obsłudze komunikacyjnej wielu odrębnych nieruchomości. [...] nie różnią się [...] od wielu podobnego rodzaju dróg gminnych znajdujących się obszarze Puszczykowa. Charakter projektowanych dróg [...] nie budzi wątpliwości także w świetle wyjaśnień i dokumentacji złożonych przez Burmistrza Puszczykowa na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. [...] Obie ulice otaczające obszar planowanej inwestycji (Jarosławska i Konwaliowa) zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych [...] W toku rozprawy skarżący M. S. wskazał, że również ul. Chabrowa jest ulicą [...] Dróg tych nie sposób zaliczyć też do "dróg osiedlowych". Również prawo własności do gruntu na którym wybudowana zostanie droga, uzasadnia zaliczenie tej ulicy do dróg publicznych. Sąd I.instancji stwierdził, że droga ta nie będzie częścią dróg należących do wspólnot mieszkaniowych czy grupy właścicieli nieruchomości je otaczających. Przeciwnie decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji (art.12 ustępy 3 i 4 u.szczeg.inw.dr.). D: Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia zarzutu naruszenia art.77 § 1 K.p.a. Sąd administracyjny nie mógł naruszyć tego przepisu gdyż go nie stosował, albowiem działa w trybie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto odwołanie się do poprzednio obowiązujących planów miejscowych miało znaczenie absolutnie posiłkowe i uzupełniające. W żadnym wypadku przepisy, które utraciły moc prawną, nie stały się ani podstawą prawną zaskarżonego wyroku, ani kryterium oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem. E: Skoro NSA uznał, że zaplanowano inwestycję realizującą cele publiczne, więc NSA nie uwzględnił zarzutu zaruszenia przez Sąd I.instancji art.21 ust.1 i 2 Konstytucji RP oraz art.64 w zw. z art.31 Konstytucji RP, art.6 pkt 1, art.97 ust.3 u.gosp.nieruch. poprzez działania organów administracji I i II instancji zmierzające do wywłaszczenia nieruchomości skarżących, nieprzeznaczonych na cele publiczne. Sąd I.instancji nie naruszył art.1 ust.1 ustawy u.szczeg.inw.dr. w zw. z art.1, art.8 ust.1 u.drog.publ., skoro prawidłowo uznał, że zamierzona inwestycja polega na rozbudowie sieci dróg gminnych. Posiłkowe odwołanie się do planów nieobowiązujących było jedynie powołaniem dodatkowego argumentu, a nie — wskazaniem na podstawę prawną wyroku, więc nietrafny jest zarzut naruszenia art.7 Konstytucji RP oraz art.6 K.p.a. F: Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a.