I OSK 423/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. K. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14.05.2009r. sygn. akt II SA/Rz 134/09 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mielcu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 14 maja 2009 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mielcu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. o skierowaniu M.K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie odnoszącym się terminu poddania się M.K. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. o skierowaniu M.K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. “B" w terminie do dnia 31 marca 2008 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie pismem z dnia 23 stycznia 2007 r. wniósł do Starosty Mieleckiego o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem przez stronę z powodu naruszenia przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta Mielecki skierował stronę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. “B" w terminie do dnia 31 marca 2008 r. Z uwagi na to, że strona w wyznaczonym terminie nie wykonała wskazanego powyżej obowiązku Starosta Mielecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. orzekł o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów kategorii "B". Kolegium wyjaśniło, że w okresie od 14 grudnia 2005 r. do 16 sierpnia 2006 r. M.K. za popełnione wykroczenia drogowe otrzymał łącznie 25 punktów karnych. W dniu 16 sierpnia 2006 r. prowadził pojazd marki Honda Accord nr rej. [...] w stanie nietrzeźwości co zostało prawomocnie stwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego w Mielcu w VII Wydziale Grodzkim sygn. akt [...]. W ocenie Kolegium, do dnia uprawomocnienia się wyroku, a więc do dnia 15 grudnia 2006 r. wszystkie poprzednie punkty powinny zostać wykreślone z mocy prawa po upływie roku od popełnienia czynów, za które zostały przypisane. Punkty przyznane za naruszenie przepisów w dniu 14 grudnia 2005 r. w miejscowości Koszyce w liczbie 10 powinny zostać usunięte z jego ewidencji z upływem dnia 14 grudnia 2006 r. w procesie zsumowania ich z punktami za zdarzenie z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz z punktami za zdarzenie z dnia 16 sierpnia 2006 r. (będące wpisem ostatecznym w dniu 15 grudnia 2007 r.). Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie dokonał zsumowania punktów karnych i wystąpił o sprawdzanie kwalifikacji do kierowania pojazdem. W wyniku tego wniosku Starosta Mielecki wydał decyzje o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji. Kolegium stwierdziło, ze nie było podstaw do nałożenia obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji bo liczba punktów karnych pomniejszona o 10 punktów za naruszenie z dnia 14 grudnia 2005 r. w miejscowości Koszyce nie powoduje nałożenia takiego obowiązku. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wszystkie punkty karne miały charakter wpisu ostatecznego i dlatego nie został wyczerpany limit 24 punktów, od którego przekroczenia jest uwarunkowane skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji o w zakresie prawa jazdy kat. "B". Skargę na tą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w Mielcu domagając się stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20. grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 236, poz. 1998 ze zm.) został określony sposób punktowania i liczba punktów karnych odpowiadających naruszeniu przepisów prawa ruchu drogowego, sposób prowadzenia ewidencji i tryb występowania z wnioskiem o kontrolne sprawdzanie kwalifikacji. Z rozporządzenia tego wynika, że wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się jeżeli naruszenia zostaną potwierdzone prawomocnymi wyrokami sądu, postanowieniami sądu o warunkowym umorzeniu postępowania albo nakazami lub mandatami karnymi. Ustawodawca dopuścił możliwość wpisu tymczasowego do ewidencji jeżeli przed wydaniem rozstrzygnięcia, a po ujawnieniu naruszenia wszczęto postępowanie przygotowawcze lub skierowano wniosek o ukaranie do Sądu. We wpisie tymczasowym określa się liczbę punktów jakie zostaną przypisane w przypadku prawomocnego wyroku skazującego i wówczas wpis ten staje się wpisem ostatecznym. Wpis tymczasowy i ostateczny usuwa się z ewidencji jeżeli od naruszenia minął rok, chyba, że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń za które liczba punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24 punkty. Prokurator wskazał, że z w sytuacji gdy nastąpi przekroczenie 24 punktów karnych na podstawie wpisów ostatecznych i tymczasowych usunięcie przypisanych punktów nie nastąpi po upływie 1 roku, lecz wydłuża się o czas niezbędny do wydania prawomocnego rozstrzygnięcia. Wyrok uniewinniający powoduje usunięcie wpisu z ewidencji, a przypadku stwierdzenia winy - przypisem odpowiedniej liczby punktów i skierowaniem wniosku o sprawdzenie kwalifikacji. W rozpoznawanej sprawie wpis dotyczący przestępstwa z dnia 16 sierpnia 2006 r. był wpisem tymczasowym, zaś wpisy dotyczące czynów z dnia 14 grudnia 2005 r. i 17 stycznia 2006 r. były wpisami ostatecznymi. W ocenie Prokuratora liczba punktów tymczasowych i ostatecznych w okresie roku od pierwszego naruszenia czyli od dnia 14 grudnia 2005 r. do 16 sierpnia 2006 r. wynosiła łącznie 25 i dlatego nie było możliwości usunięcia ich z ewidencji. Z uprawomocnieniem się wyroku karnego wpis tymczasowy w ewidencji stał się wpisem ostatecznym powodując przekroczenie dopuszczalnego limitu punktów, a to z kolei obligowało Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie do wystąpienie do Starosty z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji. Wyjaśnił, że przepis art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym dotyczy działań policji i nie ma wpływu na dopuszczalność wszczęcia w tym terminie postępowania administracyjnego dotyczącego skierowania do zbadania kwalifikacji kierowcy do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Oznacza więc, że po upływie roku od naruszenia przez kierowcę przepisów w ewidencji nie może figurować ilość punktów za wykroczenie popełnione przed rokiem. Zasada ta nie ma jednak zastosowania gdy przed upływem roku kierowca ponownie naruszy zasady ruchu drogowego. Wówczas punkty wymierzone za pierwsze wykroczenie zsumowuje się z punktami otrzymanymi przez kierowcę w ostatnim roku. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że należy postawić pytanie, czy istotnie decyzja Starosty Powiatu Mieleckiego została wydana z rażącym naruszeniem art. 130 ust. 2 Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3-20 punktów. Zdaniem Sądu I instancji, pomimo, że powołany przepis może wywoływać wątpliwości co do jego treści, to w orzecznictwie jest interpretowany odmiennie, w stosunku do interpretacji dokonanej przez SKO. W judykaturze przyjmuje się, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, ale wyłącznie pod warunkiem, że kierowca przed upływem roku nie dopuścił się następnych naruszeń za które liczba punktów przekraczałaby 24, zaś data uprawomocnienia się wyroków stwierdzających winę kierowcy w zakresie naruszenia przepisów ruchu drogowego lub popełnienia przestępstwa związanego z kierowaniem pojazdu, nie ma żadnego znaczenia w przedmiocie sumowania punktów. Z przytoczoną interpretacją korespondują § 5 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20.12.2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998). Stąd Sąd I instancji uznał, że decyzja Starosty Powiatu Mieleckiego z dnia 31 sierpnia 2008 r. w zakresie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie jest dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 130 ust. 2 Prawo o ruchu drogowym. Natomiast na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę Prokuratora w zakresie dotyczącym terminu poddania się M.K. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że Starosta Powiatu Mieleckiego w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., orzekł, że "Nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do dnia 2008-03-31 spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami". Sąd I instancji podkreślił, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b), nie przewiduje terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje kierowcy, przeto w takiej sytuacji decyzja Starosty Powiatowego w Mielcu w podanym zakresie była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bo w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli M.K. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu. M.K. zaskarżył wyrok w zakresie jego punktu I zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez przedwczesne uznanie, że uprawniony był wniosek Komendanta Policji, podczas gdy wniosek ten był nieuprawniony w świetle § 7 ust. 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Po drugie zarzucił naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną jego wykładnię i polegającą na wykluczeniu możliwości usunięcia z ewidencji 10 punktów przyznanych za naruszenie przepisów w dniu 14 grudnia 2005 r. Po trzecie zarzucił naruszenie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) poprzez "wydane decyzji z dnia 23 kwietnia 2008 r., w sytuacji gdy decyzja z dnia 31 sierpnia 3008 r. była niewątpliwie wadliwa a nawet nieważna. Po czwarte zarzucił naruszenie § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 2 rozporządzenia poprzez nieuprawnione uznanie, że że dopuszczalny był wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strony w sytuacji, gdy skarżący w dniu 15 grudnia 2006 r. nie miał uprawnień do kierowania pojazdami, a także poprzez uznanie, że uprawnionym było podczas sumowania punktów także punktów objętych wpisem tymczasowym. Po piąte zarzucił naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. poprzez pozostawienie bez oceny decyzji Starosty Mieleckiego, z dnia 24 kwietnia 2008 r. i z dnia 31 sierpnia 2008 r., które zostały podpisane przez osoby działające bez stosownego umocowania. Po szóste strona zarzuciła również naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zakresie pkt 1 ewentualnie o uchylenie wyroku i stwierdzenie ważności zaskarżonej decyzji Kolegium, a także zasądzenie kosztów postępowania. Kolegium zaskarżyło wyrok w zakresie punktu 1 zarzucając niewłaściwą wykładnię art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegającą na przyjęciu, że prawomocność wyroku nie ma znaczenia przy sumowaniu punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i oddalenie skargi w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Kolegium wniosło również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Istotą zaistniałego w rozpoznawaqnej sprawie sporze jest ocena prawidłowości wykładni i zastosowania przepisu art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908), bowiem uznanie przez organ drugiej instancji, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu było podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Mieleckiego o skierowaniu M.K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy po przekroczeniu 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 wymienionej ustawy, zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 b) Prawa o ruchu drogowym. Z kolei zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarzonym wyrokiem uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu została wydana (z wyjątkiem tej części, która dotyczyła terminu sprawdzenia kwalifikacji kierowcy) z rażącym naruszeniem omawianego przepisu, którą to ocenę – przede wszystkim – kwestionują obie skargi kasacyjne. Zgiodnie z przepisem art. 130 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy drogowe i za określone naruszenia tych przepisów przypisuje w tej ewidencji odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10. Przekroczenie 24 punktów powoduje skierowanie przez Komendanta wojewódzkiego Policji wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy). Zgodnie z art. 130 ust. 2 p.o.r.d. punkty za naruszenie ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 lub w przypadku kierowców, o ktrych mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3-20 punktów. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że M.K. w okresie od 14 ghrudnia 2005 r. do 16 sierpnia 2006 r. trzykrotnie naruszył przepisy drogowe: – w dniu 14 grudnia 2005 r., za co otrzymał 10 punktów w ewidencji, – w dniu 17 stycznia 2006 r., otrzymując 5 punktów i – w dniu 16 sierpnia 2006 r. – za kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości otrzymał 10 punktów wpisem tymczasowym. Z ten ostatni czyn został też prawomocnie skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Mielcu 7 grudnia 2006 r. W następstwie tego prawomocnego wyroku wpis tymczasowy dotyczący 10 punktów został zastąpiony wpisem ostatecznym tej treści, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U,. Nr 236, poz. 1998 ze zm.). Zarówno organ administracyjny rozpoznający sprawę w pierwszej instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznały, że prawidłowe było zsumowanie nałożonych na M.K. punktów w okresie od 14 grudnia 2005 r. do 16 sierpnia 2006 r. co spowodowało – wobec sumy punktów wynoszacej 25 – skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Natomiast – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu – sumowanie takie było nieprawidłowe, bowiem wyrok Sądu Rejonowego w Mielcu nakładający karę za jazdę w stanie nietrzeźwym z 7 grudnia 2006 r. uprawomocnił się w dniu 15 grudnia 2006 r. i w dniu jego uprawomocnienia upłynął już rok od popełnienia wykroczenia z dnia 14 grudnia 2005 r. Zdaniem SKO nie można było sumować punktów za te trzy naruszenia przepisów o ruchu drogowym, gdyż w dniu uprawomocnienia się wymienionego wyroku punkty za wykroczenie z 14 grudnia 2005 r. powinny były być usunięte z ewidencji, zgodnie z art. 130 ust. 2 p.o.r.d. Podstawę stwierdzenia nieważności stanowi, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 23 K.p.a., fakt wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jedną z cech rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa będącego jej podstawą (por. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993 nr 1, poz., 12). Brak “oczywistości" naruszenia prawa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności, gdyż naruszenie takie nie zawiera kwalifikowanego charakteru wymaganego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przechodząc do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że dokonana przez Starostę Mieleckiego wykładnia art. 130 ust. 2 p.o.r.d. nie tylko nie zawierała rażącego naruszenia prawa, lecz była całkowicie poprawna. Ustawodawca zastrzegł, że zgodnie z tym przepisem warunkiem usunięcia z ewidencji punktów jest upływ 1 roku od dnia naruszenia przepisów ruchu drogowego, gdy kierowca nie popełni w tym okresie kolejnego naruszenia tych przepisów, a nie fakt wydania w tym okresie prawomocnego rozstrzygnięcia związanego z naruszeniem prawa. Przepis art. 130 ust. 2 p.o.r.d. stanowi bowiem w odpowiednim fragmencie: “chyba, że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń..." a nie że został za te naruszenia w tym okresie prawomocnie uakrany. W tej sytaucji ostateczny wpis o nałożeniu punktów w ewidencji mógł być dokonany po upływie 1 roku od pierwszego naruszenia prawa. Jeżeli wyrok stwierdzał, że ukarany popełnił ten ostatni czyn w przeciągu roku od pierwszego, to wszystkie punkty w ewidencji za ten okres podlegały zsmumowaniu. Skoro więc M.K. pierwszy raz został ukarany 14 grudnia 2005 r., a ostatni czyn popełnui 16 grudnia 3006 r., to karne punkty za wszystkie naruszenia przepisów, które miały miejsce w tym przedziale czasowym, podlegały zsumowaniu, mimo że wyrok skazujący uprawomocnił się po upływie roku od pierwszego czynu. Przyjęcie wykładni art. 130 p.r.d. ze skarg kasacyjnych prowadziłoby do wniosku, że możliwość zliczenia punktów za ostatnie naruszenie przepisów zależałoby od tego jak szybko sąd rozpoznałby sprawę o przestępstwo prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości. Mogłoby to prowadzić do niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym kraju zróżnicowania sytuacji sprawców popełniających identyczne przestępstwa czy wykroczenia ze względu na czas trwania postępowania karnego. Należy więc uznać, że podniesione w obu skargach zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym są nieuzasadnione. Dotyczy to również pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej M.K. Podniesione przez niego zarzuty nie zostały w żaden sposób wykazane, a nadto nie stanowiły podstaw do stwierdzenia przez organ odwoławczy nieważności decyzji Starosty Mieleckiego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.