III SAB/Gd 3/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji [...] do wydania decyzji w przedmiocie wniosku E. B. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za rok 2006,2007,2008 - w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji [...] na rzecz skarżącego E. B. kwotę 31,40 zł ( trzydzieści jeden złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. oddala wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. E. B., powołując się na ustawę o Policji oraz orzeczenia sądów administracyjnych, zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008. We wniosku wskazał, że wypłaty równoważnika został pozbawiony w 2006 r., a dostawał go na podstawie wcześniej wydanej decyzji. Do wniosku dołączył oświadczenia do ustalenia uprawnień do równoważnika za lata 2006 – 2008. W odpowiedzi z dnia 15 grudnia 2008 r. Komendant Miejski Policji wskazał, że emerytom policyjnym żądany równoważnik nie przysługuje, bowiem § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji został uchylony, co spowodowało, że osoby uprawnione do zaopatrzenia emerytalnego od dnia 1 stycznia 2006 r. utraciły prawo do żądanego równoważnika. Wskazał, że nie istnieje przepis pozwalający na traktowanie emerytów policyjnych w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej , a z literalnego brzmienia art. 91 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie czynnej, a nie emerytowi policyjnemu. Także przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie pozwalają traktować emerytów policyjnych w zakresie prawa do równoważnika w sposób tożsamy z policjantami w służbie czynnej. W następstwie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał stanowisko organu I instancji, nie dopatrując się bezczynności Komendanta Miejskiego Policji. W skardze na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. B. wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006- 2008 , bowiem, mimo jego wniosku, nie została wydana decyzja o przyznaniu mu takiego równoważnika, który - w ocenie skarżącego -jest jego prawem nabytym. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą wcześniejszą argumentację. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z tego względu, że brak przepisu prawa materialnego pozwalającego na wydanie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddane jest działanie Komendanta Miejskiego Policji – do którego wpłynął wniosek skarżącego emeryta policyjnego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006, 2007 i 2008. Organ ten wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że dotychczas prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 919 ) , który został jednakże uchylony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) - z dniem 1 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 ( OTK-A 2008/8/141) wskazał, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Analogiczny wniosek należy wysnuć co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uprawnienia emerytów policyjnych reguluje natomiast ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (... ) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestię mieszkań i związanych z nimi uprawnień funkcjonariuszy Policji normują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz.277 ze zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro zatem emeryt policyjny ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP ) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin ( § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że w sytuacji przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia za lata następne - 2006, 2007 i 2008, a więc od czasu, gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza ( na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania (...) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Pozostawanie w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Nawiązując do sposobu skonstruowania skargi przez skarżącego wyjaśnić należy, że rozpoznając skargę na bezczynność Sąd jedynie ocenia, czy organ jest w bezczynności i w przypadku uznania, że tak jest w istocie może jedynie – zgodnie z art. 149 p.p.s.a. – zobowiązać organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Powyższe konstatacje skutkują zatem uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności nie wydając decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 149 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę właściwy - zgodnie z powyższymi wywodami - organ administracji zobowiązany będzie rozpatrzyć wniosek skarżącego w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności , zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Zgodnie natomiast z art. 205 § 3 p.p.s.a., zasady ustalania wysokości przysługujących stronie należności , o których mowa w § 1 oraz tryb przyznawania i sposób wypłacania tych należności , określają przepisy odrębne. Przepisy te to przepisy dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym ( Dz. U. Nr 49, poz. 445 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 powyższego dekretu za koszty podróży uznaje się koszty przejazdu środkiem transportu masowego (koleją, autobusem itp.) w klasie najniższej, w braku zaś takiego środka - koszty przejazdu najtańszym z dostępnych środków lokomocji. Skarżący wniósł o przyznanie mu zwrotu nieokreślonych kwotowo kosztów poniesionych "w związku ze sprawą". Do kosztów tych zaliczył koszt wydruku dokumentów, opłaty pocztowe, dojazdy na rozprawę w G.. Koszty wydruku dokumentów i opłaty pocztowe nie są kosztami sądowymi w rozumieniu art. 211- 213 p.p.s.a., a ponadto skarżący koszty te poniósł w postępowaniu administracyjnym, nie sądowym, co wynika z jego oświadczenia złożonego na rozprawie. Wobec powyższego skarżącemu należy się jedynie zwrot kosztów przejazdu do sądu w kwocie odpowiadającej kosztowi przejazdu środkiem masowego transportu w klasie najniższej. Cena biletu na Szybką Kolej Miejską na trasie G. – S. wynosi 15,70 zł ( k. 53), wobec czego Sąd mając na uwadze przywołane wyżej przepisy zasądził na rzecz skarżącego jedynie kwotę 31,40 zł ( 2 x 15,70) , oddalając wniosek o zwrot kosztów postępowania w pozostałym zakresie (pkt 2-3 wyroku).