II SA/Wa 202/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia : - oddala skargę. Raportem z dnia 6 maja 2008 r. J. S. zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), zwanego dalej "rozporządzeniem", za okres służby w komórkach wskazanej Delegatury ABW to jest w Wydziale Zamiejscowym w [...], w okresie od dnia 24 marca 1994 r. do dnia 31 marca 2007 r. oraz w Wydziale [...] - w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 30 maja 2008 r. Dyrektor Delegatury ABW w [...] w dniu [...] czerwca 2008 r. wydał zaświadczenie stwierdzające, iż skarżący podczas służby w UOP i ABW podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze w okresie od dnia 26 marca 1994 r. do dnia 19 maja 1998 r. oraz w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 30 maja 2008 r., spełniając warunki określone w § 4 pkt 1 powyższego rozporządzenia, co uzasadnia podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, służby wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.). Po uzyskaniu niniejszego zaświadczenia, J. S. raportem z dnia 10 lipca 2008 r. zwrócił się do Dyrektora Delegatury ABW w [...] o ponowne wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przezeń służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, za okres od dnia 20 maja 1998 r. do dnia 24 marca 2005 r. W uzasadnieniu podniósł, że we wskazanym okresie co najmniej sześć razy w ciągu roku podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze, co w jego ocenie uzasadnia wydanie zaświadczenia. Dyrektor Delegatury ABW w [...] w dniu [...] sierpnia 2008 r. wydał postanowienie znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek J. S. z dnia 10 lipca 2008 r. został potraktowany jako wniosek o wydanie nowego zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu za okres od dnia 20 maja 1998 r. do dnia 24 marca 2005 r. Rozstrzygnięcie merytoryczne organ uzasadnił okolicznością braku w aktach osobowych zainteresowanego oraz w innych, będących w posiadaniu organu ewidencjach i rejestrach, takich dokumentów, które jednoznacznie potwierdzałyby, iż J. S. w okresie będącym przedmiotem żądania podejmował co najmniej sześć razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenie porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. J. S. wystąpił do Szefa ABW z zażaleniem na powyższe postanowienie. W toku postępowania przed organem II instancji ostatecznie (pismo z dnia 25 listopada 2008 r.) sprecyzował zakres swojego żądania jako okres od dnia 20 maja 1998 r. do dnia 23 marca 1999 r. oraz jako okres od dnia 24 marca 2000 r. do dnia 23 marca 2006 r. Po rozpatrzeniu sprawy Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] uchylił postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w całości i postanowił odmówić wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w okresie od dnia 20 maja 1998 r. do dnia 23 marca 1999 r. oraz od dnia 24 marca 2000 r. do dnia 23 marca 2006 r., co uzasadniałoby podwyższenie o 0.5 % podstawy wymiaru emerytur. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, iż wydawane na wniosek funkcjonariusza zaświadczenie jest dokumentem potwierdzającym nie tyle fakt zrealizowania przez funkcjonariusza czynności operacyjno-rozpoznawczych, co jest w tej sprawie bezsporne, co zaświadczeniem dokumentującym realizację tychże czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a zatem przy spełnieniu dodatkowych, określonych przez ustawodawcę przesłanek. Tymczasem wynik dokonania analizy akt osobowych skarżącego, jak również kwerenda archiwalna będącej w posiadaniu organu dokumentacji, nie pozwalają na określenie, iż w spornym okresie tj. od dnia 20 maja 1998 r. do dnia 23 marca 1999 r. oraz od dnia 24 marca 2000 r. do dnia 23 marca 2006 r. skarżący realizował czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, a zatem w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. W przypadku, gdy organ nie dysponuje danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, zaświadczenie nie może być wydane i taka sytuacja, zdaniem organu, zaszła w niniejszej sprawie. J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa ABW z dnia [...] grudnia 2008 r. wnosząc o jego uchylenie w części odmawiającej wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w okresie od dnia 20 maja 1998 r. do dnia 23 marca 1999 r. oraz od dnia 24 marca 2000 r. do dnia 23 marca 2006 r. zarzucając: naruszenie art. 7 Kpa (poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. niezbadanie, czy podejmowane przez niego czynności operacyjno-rozpoznawcze nie stwarzały bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia); naruszenie art. 107 § 3 Kpa (przez wadliwe uzasadnienie faktyczne zaskarżanego postanowienia polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej); dokonanie błędnej wykładni § 4 pkt 1 wskazanego na wstępie rozporządzenia, polegające na błędnym przyjęciu, że dodatkowa przesłanka zagrożenia życia lub zdrowia, której spełnienie warunkuje możliwość podwyższenia emerytury o 0,5 % jej wymiaru na podstawie tego przepisu, odnosi się nie tylko do interwencji podejmowanych w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, ale również do podejmowania czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo śledczych. Na niesłuszność takiej interpretacji wskazuje, zdaniem skarżącego, użycie w przedmiotowym przepisie spójnika "albo" oznaczającego alternatywę rozłączną. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazywał na niezgodną z brzmieniem przepisu interpretację § 4 pkt 1 rozporządzenia, przedstawioną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w przeprowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym uchybień naruszających prawo. Zarzutu naruszenia art. 7 Kpa jest chybiony. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym, do którego przepisy ogólne postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio. W myśl art. 218 § 1 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest informacją, że w posiadaniu organu są wskazane w nim dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Art. 218 § 2 Kpa daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, jednak uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, uniemożliwia stosowanie zasady uregulowanej w art. 75 § 1 Kpa - dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa musi ograniczać się jedynie do danych posiadanych przez organ, wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu. W niniejszej sprawie organ przeprowadził konieczne postępowanie wyjaśniające, w ramach uzasadnionych charakterem postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, prowadząc kwerendę archiwalną i analizę akt osobowych skarżącego, co wynika z akt postępowania administracyjnego (k. 7-11). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 Kpa, należy podnieść, iż organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczynę, dla której nie uznał za udowodnioną okoliczności realizacji przez skarżącego określonych czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, czyli w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia. Również zarzut naruszenia przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię nie jest zasadny. Normę zawartą w § 4 pkt 1 rozporządzenia należy rozumieć łącznie ze wstępem zawartym w § 4, z którego wynika jednoznacznie, że podstawą do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury jest pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Podejmowanie czynności operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, musi zatem odbywać się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, aby stanowić podstawę do nabycia przez funkcjonariusza uprawnienia przewidzianego w tym przepisie. Nie każde wykonywanie czynności operacyjno- rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo dokonywanie interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego stanowi, samo przez się, wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza, w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734) i implikuje zastosowanie wobec funkcjonariusza przywilejów przewidzianych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, służby wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.). Aby każdą z powyżej opisanych czynności móc zakwalifikować jako dokonaną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza, każda z nich musi być wykonywana w takich właśnie sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia danego funkcjonariusza. Przy dokonywaniu wykładni § 4 pkt 1 powyższego rozporządzenia należy mieć na uwadze treść art. 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, służby wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.), w ustępie 2 pkt 3 tego przepisu ustawodawca przyznał funkcjonariuszom 0,5 % podstawy wymiaru emerytur za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Następnie w ustępie 6 tego przepisu zakreślił delegację ustawową do wydania stosownego rozporządzenia, wskazując jakie kategorie działań funkcjonariuszy należy zakwalifikować jako pełnione w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Do takich działań zaliczył między innymi: przebywanie pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków; wykonywanie skoków spadochronowych; rozminowywanie i oczyszczanie terenu z przedmiotów wybuchowych; wykonywanie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV. Już samo pobieżne wyliczenie wskazuje na służbę wykonywaną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Podkreślenia wymaga tu, iż ustawodawcy nie chodzi o służbę, czy czynności wykonywane w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, ale o taką służbę lub wykonywane czynności, którą cechuje szczególny element zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza. Wymienione w dalszych punktach § 4 omawianego rozporządzenia (pkt 2, 3, 4) czynności, których wykonywanie pozwala na zastosowanie podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, wyraźnie wskazują wprost na działania bezpośrednio zagrażające życiu i zdrowiu funkcjonariusza. Dlatego też nie ma żadnych podstaw, aby za takie czynności uważać wszystkie czynności operacyjno-rozpoznawcze albo dochodzeniowo-śledcze. Z tych też względów sposób w jaki skarżący interpretuje przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia jest sprzeczny z jego treścią i przepisami zawartymi w art. 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, służby wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Przyjęcie interpretacji skarżącego jest niedopuszczalne, albowiem rażąco naruszałoby prawo i nadto godziło w cel, jakiemu powyższe przepisy mają służyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia prawa, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji albo stwierdzeniem jej nieważności i dlatego, mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.