I OSK 1213/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Leszek Leszczyński Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 68/09 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 68/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego za lokal w Warszawie przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wyjaśniło, że przyznanie dodatku mieszkaniowego zależy od spełnienia przesłanek zawartych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734, ze zm.). W art. 5 ust. 1 tej ustawy określona została normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, uprawniająca do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla 1 osoby nie może przekroczyć 35 m2, z tym że dodatek mieszkaniowy będzie przysługiwał nawet wtedy, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie będzie przekraczała normatywnej powierzchni o więcej niż 30% do 50%. W tym drugim wypadku - zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie będzie przekraczał 60%. Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że w ustalonym stanie faktycznym skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy. Mieszka ona bowiem sama w lokalu o powierzchni użytkowej 45,75 m2, a dopuszczalne przekroczenie powierzchni normatywnej, o którym mowa w art. 5 ust. 5 pkt 1 tej ustawy - wynosi w analizowanej sprawie 30% (powierzchnia samych pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60%). W skardze M. P. wnosiła o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając, że błędnie przyjęto w nich powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Warszawie. Jej zdaniem powierzchnia użytkowa lokalu nie wynosi 45,75 m2, a 44,57 m2. Wyjaśniła, że organ błędnie zaliczył do powierzchni użytkowej lokalu powierzchnię szaf i schowków w ścianach. Skarżąca dodatkowo powołała się na swoją trudną sytuację materialną. Do skargi załączyła zaświadczenie Burmistrza Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] wraz załącznikiem w formie planu, z którego wynika, że powierzchnia użytkowa lokalu nr [...] przy ul. [...] wynosi 44,57 m2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 68/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż materialno-prawną podstawą odmowy przyznania M. P. dodatku mieszkaniowego za lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] nr [...] w Warszawie był art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734, ze zm.). Żadna z przesłanek przyznania dodatku określona w tym przepisie nie została, zdaniem Sądu, spełniona. Sąd wskazał, że skarżąca mieszka sama w mieszkaniu o powierzchni 45,75 m2, a więc o powierzchni użytkowej przekraczającej dopuszczalną powierzchnię normatywną przewidzianą dla jednej osoby. W mieszkaniu tym udział powierzchni samych pokoi i kuchni do powierzchni użytkowej przekracza 60%, a więc granicę dopuszczalną do przyznania przez organ dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Sądu nietrafny był zarzut, że powierzchnia zajmowanego lokalu wynosi 44,57 m2, skoro w całej korespondencji znajdującej się w aktach administracyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, załączonych do akt niniejszej sprawy, podawana jest powierzchnia użytkowa tego lokalu - 45,75 m2. Sąd powołał się przy tym na wniosek skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia [...] października 2008 r., pismo Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r., decyzję Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., a nadto na treść umowy najmu lokalu z dnia [...] września 2001 r. Ze wszystkich tych dokumentów wynika, że lokal ma powierzchnię użytkową 45,75 m2. Sąd zaznaczył też, że skarżąca dopiero w odwołaniu zakwestionowała przyjętą przez organ powierzchnię użytkową lokalu. Skargę kasacyjną złożyła M. P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez przyjęcie stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, i rozpatrzenie sprawy przez Sąd bez właściwej oceny materiału dowodowego. W konsekwencji prowadziło to do bezzasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu M. P. wyjaśniła, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Zdaniem skarżącej, jakkolwiek art. 141 § 4 P.p.s.a. nie stanowi o obowiązku skontrolowania prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji, to jednak obowiązek ten wynika z art. 3 § 1 P.p.s.a. Dodała też, że skoro art. 188 P.p.s.a. nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekać na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, to nie ulega wątpliwości, iż obowiązkiem sądu jest przyjęcie określonego stanu faktycznego. Przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. odnoszącego się do kontroli działalności organów administracji. Przenosząc powyższe na grunt sprawy M. P. wskazała, że Sąd w zaskarżonym wyroku, oceniając poprawność działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie uwzględnił kilku kwestii faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd przyjął za organem, iż powierzchnia lokalu wynosi 45,75 m2 i podzielił stanowisko, że nie ma podstaw do kwestionowania powierzchni użytkowej lokalu. Tymczasem - zdaniem skarżącej - obowiązkiem sądu jest przyjęcie określonego stanu faktycznego; sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ administracji, lecz powinien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. M. P. zauważyła, że Sąd nie odniósł się do faktu pominięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze korespondencji pomiędzy skarżącą a Administracją Domów Komunalnych - [...] (k. 13-17 akt administracyjnych), z której niezbicie wynika, iż od 2001 r. kwestionuje ona powierzchnię użytkową lokalu, jak również, że lokal był przedmiotem inwentaryzacji budowlanej. Następnie podała, że Sąd oparł się na załączonej do skargi umowie najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] września 2001 r., w której widnieje powierzchnia 45,57 m2 , natomiast pominął zaświadczenie nr [...] wystawione przez Burmistrza Gminy Warszawa-[...] w dniu [...] lutego 2002 r., z którego wynika, iż powierzchnia lokalu wynosi 44,57 m2. Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że oceniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, jak również dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, Sąd nie uwzględnił uchybień organu administracji, a ponadto dokonał niewłaściwych założeń, co - jak wynika z treści uzasadnienia -bezpośrednio wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734, ze zm.) normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, która decyduje o wysokości dodatku mieszkaniowego, dla 1 osoby nie może przekraczać 35 m2. Od tego parametru ("normatywna powierzchnia lokalu") pośrednio zależy także samo uprawnienie do dodatku mieszkaniowego. W myśl art. 5 ust. 5 dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 %, a więc w przypadku osoby zamieszkującej samodzielnie będzie to maksymalnie 45,50 m2 (35 m2 + 30 %). Na marginesie można dodać, że możliwe jest także uzyskanie dodatku na lokal, którego powierzchnia przekracza "powierzchnię normatywną" o 50 %, ale tylko w przypadku jeżeli udział pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60% (w analizowanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi). Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy stwierdzić należy, że warunkiem otrzymania dodatku mieszkaniowego przez skarżącą, która samodzielnie zamieszkuje lokal, jest nie przekroczenie przez ten lokal powierzchni 45,50 m2 (art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Zasadniczy spór, jaki stał się przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji, dotyczył prawidłowości ustaleń faktycznych, a ściślej ujmując przyjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalenia, że powierzchnia przy ul. [...] wynosi 45,75 m2, a nie - jak twierdzi skarżąca - 44,57 m2. Sąd pierwszej instancji zajął w tej kwestii jednoznaczne stanowisko. Stwierdził, w oparciu o wskazane w uzasadnieniu dowody: wniosek skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia [...] października 2008 r., pismo Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r., decyzję Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] oraz umowę o najem lokalu mieszkalnego z dnia [...] września 2001 r., że powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 45,75 m2. Przestawione w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu nie zostało jednak poprzedzone wyczerpującą analizą materiału dowodowego. Rację ma M. P. wskazując, iż Sąd nie odniósł się do załączonego przez nią do skargi dowodu z zaświadczenia z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] ([...]) wystawionego przez Burmistrza Gminy Warszawa-[...]. Z zaświadczenia tego wynika wprost, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, a jego powierzchnia użytkowa wynosi 44,57 m2. To samo wynika z załączonego do zaświadczenia planu mieszkania ("inwentaryzacja mieszkania"), sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę inż. J. F. W tych okolicznościach stwierdzić należy, iż zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno wskazywać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 par. 1 tej ustawy). Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie (tak: wyrok z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2123/04, publ. ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 9). Tymczasem w zaskarżonym w tej sprawie wyroku Sąd pierwszej instancji, choć powołał dowody na poparcie swego stanowiska, nie odniósł się do dowodów z dokumentów przedstawionych przez stronę. Co więcej, nawet nie odnotował w uzasadnieniu (w tzw. części sprawozdawczej), że zostały one przez skarżącą złożone. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09. Stwierdzono w niej, że art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny powołał się między innymi na wyżej powołany wyrok z dnia 12 maja 2005 r. o sygn. akt FSK 2123/04 i wyjaśnił, że do uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a. dojdzie, gdy wojewódzki sąd administracyjny przyjmie za organem administracji stan faktyczny, który organ ten ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł dalej w uchwale, iż obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie, uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a. Dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowo-administracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07, niepubl.). Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Przedstawiając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny nie miał też wątpliwości, że powołany przez stronę dowód w postaci zaświadczenia z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] miał istotne znaczenie dla przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego i jako taki powinien być oceniony przez sad administracyjny. Dowód ten wymagał oceny nie tylko dlatego, że był pochodził od kompetentnego organu, ale także dlatego, że zgłaszane przez skarżącą zarzuty co do rzeczywistej powierzchni lokalu mogą znaleźć uzasadnienie w okolicznościach odnotowanych w dokumentach sprawy. Warto chociażby zwrócić uwagę, że z planu mieszkania sporządzonego przez rzeczoznawcę J. F. (według adnotacji - przedstawiającego stan aktualny na dzień [...] września 2002 r.), wynika, iż w lokalu dokonano przebudowy ściany działowej, co mogło mieć wpływ na ustalenie powierzchni użytkowej określonej w umowie z dnia [...] września 2001 r. Różnicy pomiędzy powierzchnią lokalu wskazaną przez M. P. nie można było też bagatelizować, jak to uczynił Sąd, poprzez wskazanie na odliczenie przez skarżącą szaf i schowków wbudowanych w ściany mieszkania. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm.) do powierzchni użytkowej lokali takich szaf i schowków rzeczywiście nie wlicza się. Zważając, że w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istotnych dla sprawy dowodów ( art. 141 § 4 P.p.s.a.), co w konsekwencji mogło mieć znaczenie dla wyniku sądowo-administracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji (art. 3 § 1 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. - zdecydował o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.