II OZ 689/09

Dnia 2 września 2009 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 2 września 2009 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 61/09 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] lipca 2008 roku nr[...] w sprawie ze skargi J.D na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2008 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 15 maja 2009 r. w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie mogła podlegać wstrzymaniu, bowiem przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji Sąd zważył, że zaskarżonym aktem jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, a decyzja tego typu nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja organu I instancji - poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, nie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Wyjaśniła, że jej wniosek nie obejmował zaskarżonej decyzji, a zatem rozważania w tym zakresie były zbędne. Ponadto skarżąca powołała orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny uzasadniające, w jej ocenie, możliwość orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Co do zasady zatem, przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu wykonania jest akt zaskarżony do sądu administracyjnego. W wyjątkowych zaś przypadkach przedmiotem takiego rozstrzygnięcia mogą być inne akty podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Trudno zatem stwierdzić, że rozważania Sądu I instancji w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji były zbędne, świadczą one raczej o pełnym i rzetelnym rozpoznaniu wniosku, w zgodzie z cytowanymi wyżej przepisami. Nawet jeżeli przyjąć, że Sąd I instancji nie był obowiązany rozstrzygać w tym zakresie wobec wyraźnego zakreślenia granic wniosku, to uchybienie to w żaden sposób nie wpływa na zasadność postanowienia objętego zażaleniem. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Sopotu zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego zażalenie, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia orzekającego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie. Przede wszystkim bowiem kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowując tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem, przyjmując pewne uproszczenie, zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej materii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta Sopotu nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Należy przy tym podkreślić, że Sąd w pełni aprobuje poglądy doktryny i orzecznictwa przedstawione w treści zażalenie, jednakże dotyczą one zupełnie odmiennych od niniejszej sprawy stanów prawnych i faktycznych. Powołane przez Sąd I instancji orzeczenie dotyczące dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji w przypadku wniesienia skargi na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zostało wydane oczywiście w identycznym stanie faktycznym jak w sprawie przedmiotowej, jednakże dotyczyło analogicznej sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu I instancji wymykało się ocenie sądu administracyjnego. Podstawowym zaś podobieństwem jest okoliczność, że w obu przypadkach przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi. Na marginesie rozważań zauważyć należy, że Sąd I instancji niepotrzebnie odniósł się do przepisu art. 135 p.p.s.a., który wyznacza granice merytorycznego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast samodzielną podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktów innych niż będące przedmiotem skargi, stanowi przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał przepis prawidłowy, a zatem uchybienie to nie mogło wpłynąć na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w postanowieniu.