VI SA/Wa 342/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zm. powoływanej dalej jako "u.o.d.p.") , art. 138§1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku W. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości S. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odmawiając wydania stosownego zezwolenia organ odwoławczy podniósł, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem GDDKiA z dnia 2 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Odwołując się do § 9 ust.1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, powoływanego dalej jako "Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie") organ zaakcentował, że w rozpatrywanej sprawie nie doszukał się wyjątkowej sytuacji o jakiej mowa w powołanym przepisie, gdyż działki nr [...] i [...] przylegają do drogi wewnętrznej oznaczonej nr ewidencyjnym [...] i [...] będących we władaniu Polskich Kolei Państwowych oraz do drogi krajowej nr [...]. Organ podkreślił, że działki nr [...] i [...] mają połączenie z drogą krajową nr [...] poprzez wspomnianą wyżej drogę wewnętrzną (działki nr [...] i [...]), która posiada bezpośrednie włączenie do drogi krajowej. Odwołując się do treści art. 4 pkt 5 u.o.d.p. organ stwierdził, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. GDDKiA wskazał, iż z opinii wyrażonej przez władającego działkami nr [...] i [...] tj. Polskich Kolei Państwowych wyrażonej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynika, że istnieje możliwość ustanowienia na tych działkach służebności drogi koniecznej na rzecz nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], co wymagałoby zgody Zarządu PKP S.A. W tym stanie rzeczy organ uznał, że nie ma podstaw do wydania wnioskowanego zezwolenia gdyż obsługa komunikacyjna nieruchomości wnioskodawcy może być zapewniona poprzez drogę wewnętrzną będącą we władaniu PKP bez konieczności wykonywania zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Tym bardziej, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje szczególnie duże nasilenie ruchu drogowego, które według generalnego pomiaru ruchu przeprowadzonego w 2005 r. wykazywało blisko 25 procentowy wzrost w porównaniu z pomiarem wykonanym w 2000 r. a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność. Zdaniem organu, pozytywne rozpatrzenie wniosku strony nie jest możliwe zważywszy, iż zgoda oznaczałaby oczywiste naruszenie zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego, dlatego organ ostatecznie przyznał prymat ważnemu interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym wnioskującego o wydanie przedmiotowego zezwolenia. W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...] W. P. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem zarzucił zakwestionowanemu rozstrzygnięciu: - naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80, i 81 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie się przez organ od dokonania prawidłowej oraz budzącej zaufanie obywatela do organów administracji oceny zebranego materiału dowodowego a konsekwencji ustalenie stanu faktycznego sprzecznie z treścią zgromadzonego materiału dowodowego tj. oparcie decyzji na założeniu, iż z pisma PKP z dnia [...] kwietnia 2008 r wynika, że ustanowi służebność drogi koniecznej podczas gdy PKP preferuje inne rozwiązanie. Ponadto wadliwe ustalenie, że działki należące do skarżącego przylegają do drogi wewnętrznej oznaczonej nr [...] podczas gdy działki skarżącego do ww. działki nr [...] nie przylegają z uwagi na istnienie działki nr [...] nie należącej do strony. - naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 u.o.d.p. w zw. § 9 ust.1 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędnym ustaleniem, że w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka usytuowania zjazdu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu przez W. P. była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości S. stanowiących własność skarżącego. Na nieruchomości tej W. P. planuje budowę budynku mieszkalnego (v. pismo strony z dnia [...] marca 2008 r. k. [...] akt adm.) Z uwagi na podniesione w skardze zarzuty naruszenia zarówno przepisów proceduralnych jak i prawa materialnego w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty odnoszące się do kwestii proceduralnych, gdyż dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony można przejść do oceny, czy organ prawidłowo dokonał subsumcji pod kątem obowiązujących przepisów. Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80, i 81 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności, ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty strony nie są zasadne gdyż jak wynika z dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych nieruchomość skarżącego składająca się z działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości S. może uzyskać połączenie z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem drogi wewnętrznej oznaczonej nr [...] i [...] będącej we władaniu Polskich Kolei Państwowych. Należy zauważyć, że skarżący w istocie nie kwestionuje treści pisma PKP z dnia [...] kwietnia 2008 r., że istnieje możliwość ustanowienia na działkach nr [...] i [...] służebności drogi koniecznej na rzecz nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], co wymagałoby zgody Zarządu PKP S.A. Strona podnosi jedynie, że organ wydał decyzję w oparciu o zdarzenie przyszłe i niepewne (str. [...] skargi). Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym, że organ nadał temu zdarzeniu przymiot pewności, gdyż taki wniosek w żadnym razie nie wynika z uzasadnienia decyzji. Organ w decyzji wskazał jedynie, alternatywny sposób połączenia nieruchomości skarżącego z drogą krajową nr [...] uznając, że na obecnym etapie postępowania istnieją możliwości włączenia się przez skarżącego do przedmiotowej drogi krajowej. Zdaniem Sądu, powyższe ustalenie uprawniało organ do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja, która usprawiedliwiałaby lokalizację spornego zjazdu zgodnie z wnioskiem strony. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustanowienie drogi koniecznej w sytuacji, gdy nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nie należy do właściwości organu administracji rozpatrującego wniosek o wydanie zezwolenia na zjazd. Ustanowienie drogi koniecznej należy do kognicji sądu powszechnego. Dopiero wówczas, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie wzmiankowanej służebności na nieruchomościach sąsiednich organ rozpoznający wniosek o wydanie zezwolenia na zjazd rozpatruje sprawę z uwzględnieniem tej okoliczności (v. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2438/00 niepubl.). Z powyższych względów zarzut strony, że organ wydał decyzję w oparciu o zdarzenie przyszłe i niepewne nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, skoro organ administracji nie mógł formułować rozstrzygnięcia w zakresie ustanowienia bądź odmowy ustanowienia drogi koniecznej. Reasumując, skarżący nie obalił wyprowadzonego przez organ wniosku mającego umocowanie w zebranym materiale dowodowym, że istnieje możliwość włączenia się przez skarżącego do drogi krajowej nr [...]. Innymi słowy W. P. nie zakwestionował skutecznie stanowiska organu, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja przemawiająca za uwzględnieniem wniosku strony. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ nie naruszył również prawa materialnego tj. art. 29 u.o.d.p. w zw. § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust.1 i 4 u.o.d.p., w myśl, którego budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. a zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Ze względu na złożone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego pismo Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] stanowiące wyjaśnienie, że dla działek nr ew. [...] i [...] możliwe jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy należy podkreślić, że proces inwestycyjny związany z budową zjazdów regulują przede wszystkim ustawa Prawo budowlane oraz u.o.d.p. Inwestor ma obowiązek uzyskania od zarządcy drogi publicznej zezwolenia na lokalizację (przebudowę) zjazdu, uzgodnienia projektu budowy (przebudowy) zjazdu z właściwym zarządcą drogi publicznej, uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 u.o.d.p. zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące miejsce dostępu do drogi publicznej. W świetle przepisów prawa budowlanego zjazdy traktować należy jako obiekty budowlane. Ich budowa wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.o.d.p. budowa albo przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi. Zasada ta nie dotyczy budowy lub przebudowy zjazdów związanych budową lub przebudową drogi – w takiej sytuacji obowiązek przebudowy istniejących zjazdów lub budowy nowych ciąży na zarządcy drogi. Wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zjazdu powinno zostać poprzedzone uzyskaniem od zarządcy drogi publicznej zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zezwolenie to musi mieć formę decyzji administracyjnej. Przy czym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu nie zastępuje ani orzeczenia sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej, ani pozwolenia na budowę wymaganego przez przepisy prawa budowlanego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1998 roku, sygn. akt II SA 1414/97). W sytuacjach, kiedy warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne tego wymagają, zarządca może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Po uzyskaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu inwestor powinien zwrócić się do właściwego organu administracji budowlanej o wydanie decyzji – pozwolenia na budowę zjazdu. Wydanie pozwolenia na budowę uwarunkowane jest dokonaniem stosownego uzgodnienia projektu budowlanego z zarządcą drogi publicznej, który wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego. Przy czym uzyskanie przez inwestora uzgodnienia nie może zastępować zezwolenia właściwego zarządcy drogi publicznej na lokalizację (przebudowę) zjazdu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2000 roku, sygn. IV SA 2605/00). Udzielenie pozwolenia na budowę również nie otwiera drogi do rozpoczęcia robót budowlanych. Aby je podjąć, należy uzyskać zezwolenie zarządcy drogi publicznej na zajęcie pasa drogowego. Ustawa o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody na lokalizację zjazdu. Decyzje w tym zakresie wydawane są zatem w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu takiej zgody jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zdaniem Sądu, dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Organ dokonał również prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod normę art. 29 ust.1 i 4 u.o.d.p. Bezsporne jest, iż droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy. Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem W. P. przemawia fakt, iż obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego może następować poprzez drogi będące we władaniu PKP S.A., które ostatecznie mają bezpośrednie włączenie do drogi krajowej nr [...]. Według ustaleń organu, niekwestionowanych przez stronę, na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej występuje szczególnie duże natężenie ruchu drogowego (w roku 2005 - 11 817 pojazdów, co stanowiło blisko dwudziestopięcioprocentowy wzrost w porównaniu z rokiem 2000). W tym stanie rzeczy argumentacja organu, że urządzenie zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej nr [...] do spornej nieruchomości zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego nie jest stwierdzeniem arbitralnym. Jest bowiem oczywiste, że każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia (czasami drastycznego) dozwolonej prędkości a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Zaakcentowania wymaga, że w omawianym rodzaju spraw administracyjnych zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na drodze klasy GP zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., a ponadto z zachowaniem - w przypadku zjazdów publicznych - warunków określonych między innymi w § 78 ust. 1 i § 2 oraz § 113 ust. 1-10 tego rozporządzenia. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia). Niedopuszczalne jest zatem wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu w takich miejscach, nawet w sytuacjach przewidzianych w § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia. W niniejszej sprawie organ oparł się na dokumentach geodezyjnych (mapy), wypisach z rejestru gruntów zawartych w aktach sprawy, złożonych m.in. przez stronę, prowadził drobiazgowe postępowanie dowodowe, co do możliwości alternatywnego dojazdu do spornej nieruchomości (v. znajdująca się w aktach administracyjnych korespondencja z PKP oraz Prezydentem Miasta S.). Był to materiał wystarczający dla podjęcia decyzji. Uwzględniając powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie ma usprawiedliwionych podstaw.