III SA/Wa 3441/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hieronim Sęk, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (sprawozdawca), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2009 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] w R. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie zaległej wpłaty na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za marzec 2008 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek za marzec 2008 r., 2) stwierdza, że decyzje w uchylonych zakresach nie mogą być wykonane, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] w R. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w R. (dalej: "Szpital") pismem z [...] kwietnia 2008r. wystąpił do Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. (dalej: "Prezes Funduszu") o umorzenie wpłaty na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Fundusz") za marzec 2008r. w wysokości 46.957,00 zł, z uwagi na ważny interes podatnika. W podstawie prawnej wniosku wskazał art. 67a § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8 poz. 60 ze zm., dalej: "O.p."). W uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że Szpital na koniec marca 2008r. poniósł stratę w wysokości 2647 zł., a jego trudną sytuację finansową pogłębia ciągły wzrost cen leków, artykułów żywnościowych, mediów oraz wejście w życie ustawy z 22 grudnia 2000r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przychodu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, która zobowiązuje Szpital do wypłaty pracownikom 110 zł brutto miesięcznie. Szpital utracił więc płynność finansową i nie jest w stanie płacić zobowiązań, które na 21 kwietnia 2008r. wynoszą 3818 zł i ciągle rosną. Kwoty z NFZ nie pokrywają nawet podstawowych kosztów związanych z leczeniem pacjentów, z których znaczna część nie posiada środków utrzymania. W obrębie 121-letniego Szpitala znajduje się 47 budynków w znacznej części zniszczonych i wymagających remontu. Wszystkie środki dodatkowo wypracowane przez Szpital są przeznaczane na remonty. W Szpitalu jest zatrudnionych 8 osób niepełnosprawnych, bez możliwości zwiększenia zatrudnienia z uwagi na specyfikę prowadzonej przez Szpital działalności. Prezes Funduszu, po wcześniejszym wezwaniu do uzupełnienia wniosku m.in. o dokumenty potwierdzające istnienie przesłanek z art. 49 ust. 5a i 5b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2008r. Nr 14 poz. 92, dalej "ustawa o rehabilitacji") oraz pouczeniu, że niemożliwe jest umorzenie zaległości na mocy art. 67a Op., wydał decyzję z [...] czerwca 2008r., w której odmówił umorzenia zaległych wpłat i odsetek za marzec 2008r. W uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że z nadesłanych przez Szpital dokumentów nie wynika, że zachodzą przesłanki do umorzenia ww. zaległości na mocy art. 49 ust. 5a i 5b ustawy o rehabilitacji. Przepisy te wskazują, że zaległości z tytułu wpłat na Fundusz, odsetki za zwłokę lub opłata prolongacyjna mogą być umarzane w całości lub w części wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Organ, cytując treść art. 49 ust. 5b ww. ustawy, podał kiedy zachodzi całkowita nieściągalność. Podniósł także, że w piśmie z 8 maja 2008r. wyjaśnił stronie, że przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku nie przewidują możliwości umorzenia przez organ podatkowy należnych wpłat z uwagi na ważny interes podatnika lub interes publiczny. Wyjaśnił, że wysokość zobowiązania określono Szpitalowi w odrębnej decyzji z [...] czerwca 2008r., a obowiązek wpłat na Fundusz wynika z art. 21 ust. 1 ww. ustawy. W odwołaniu Szpital wniósł alternatywnie, albo o wydanie przez Prezesa Funduszu decyzji umarzającej, albo o wydanie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister") decyzji uchylającej i uwzględniającej wniosek o umorzenie wpłat na Fundusz. Oprócz podtrzymania argumentacji z wniosku wskazał, iż jego pozytywne rozpatrzenie przyczyni się do zmniejszenia straty Szpitala i poprawy jego sytuacji finansowej. Zdaniem strony Prezes Funduszu nieobiektywnie ocenił sytuację Szpitala, który udziela świadczeń zdrowotnych o wyjątkowym charakterze, a cel działalności Szpitala jest zbieżny z działalnością Funduszu – rehabilitacja społeczna i lecznicza osób niepełnosprawnych. Minister decyzją z [...] października 2008r. uchylił decyzję Prezesa Funduszu i umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. W podstawie prawnej wskazał art. 233 § 1 pkt 2 lit. a), art. 208 § 1 O.p. oraz art. 49 ust. 1 i 4 ustawy o rehabilitacji. Zdaniem Ministra ani w dniu złożenia wniosku, ani w dniu wydania decyzji nie było możliwość umorzenia wpłat należnych Funduszowi, z uwagi na ważny interes podatnika lub interes publiczny oraz stosowania art. 67a O.p. Prezes Funduszu zgodnie z art. 49 ust. 5c ustawy o rehabilitacji może odroczyć termin płatności należności lub rozłożyć ich zapłatę na raty albo odroczyć termin płatności zaległości z tytułu wpłat, odsetek za zwłokę lub rozłożyć ich zapłatę na raty na wniosek strony, w przypadku uzasadnionym ważnym interesem pracodawcy lub interesem publicznym. Tym samym ani Prezes Funduszu, ani Minister nie są uprawnieni do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Szpitala. Ustawa z dnia 15 czerwca 2007r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 115, poz. 791, zwana "ustawą nowelizującą") wprowadziła zmiany do art. 49 ustawy o rehabilitacji. Zgodnie ze znowelizowanym od 30 lipca 2007r. art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji zaległości z tytułu wpłat na Fundusz, odsetki za zwłokę lub opłata prolongacyjna mogą być umarzane w całości lub w części wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast stosownie do art. 19 ustawy nowelizującej, sprawy wszczęte, a nie zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych. Wniosek Szpitala wpłynął 24 kwietnia 2008r., zatem podlegał rozpatrzeniu na podstawie znowelizowanego art. 49 ust. 5a ustawy o rehabilitacji. Minister podniósł również, że jeżeli wystąpi bezprzedmiotowość postępowania, organ podatkowy musi umorzyć postępowanie. Szpital w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w związku z naruszeniem: 1) art. 208 § 1 O.p. przez błędne uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe; skoro istnieje zaległość względem Funduszu, zasadne było rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy i uwzględnienie wniosku lub odmowy dokonania umorzenia. Formalna decyzja – umarzająca postępowania przekreśla możliwość należytego rozpoznania wniosku i stanowi rozstrzygnięcie niekorzystne; 2) art. 207 § 1 O.p. przez jego nie zastosowanie i nie wydanie decyzji merytorycznej, rozstrzygającej wniosek o umorzenia zaległości; 3) art. 123 § 1 O.p. przez nie zapewnienie możliwości wypowiedzenia się stronie przed wydaniem decyzji, brakiem możliwości zapoznania się z aktami, złożenia wniosków dowodowych oraz końcowego oświadczenia. Minister w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych, co umożliwiała dyspozycja art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Wynika z niej, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak wiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodać przy tym należy, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, konieczne jest stwierdzenia, że doszło w nim bądź do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (postanowień). Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Sąd zgadza się wprawdzie ze stanowiskiem Ministra, że zarówno Prezes Funduszu, jak i Minister Pracy i Polityki Społecznej, po nowelizacji ustawy o rehabilitacji, wyżej powoływaną ustawą nowelizującą, stracili uprawnienia do wydawania decyzji w trybie art. 67a § 1 pkt 3 O.p., w związku z obowiązującym od 30 lipca 2007r. brzmieniem art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Z przepisu tego wynika, że do wpłat, o których mowa w art. 21 ust. 1, art. 23, art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 4a, 7 i 7a, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 5a-5d oraz art. 49a i 49b, przepisy O.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu Funduszu. Tym samym przepis art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowi lex specialis do ustawy O.p., oraz wyłącza stosowanie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz Prezesa [...] art. 67a § 1 O.p., w związku z art. 49 ust. 1 oraz art. 49 ust. 5a-5d ustawy o rehabilitacji. W związku z tym Sąd stwierdza, że zarzuty odwołania strony skarżącej, opierające się na potrzebie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, z uwagi na jej ważny interes, o którym mowa w art. 67a § 1 O.p., nie mogły być uznane za skuteczne. Niemniej jednak Sąd podkreśla, że uwadze Ministra uszło, że decyzja Prezesa Funduszu została wydana w oparciu o inny przepis niż art. 67a § 1 O.p. Decyzję tę wydano na mocy m.in. art. 49 ust. 5a i ust. 5b ustawy o rehabilitacji, a w jej uzasadnieniu wskazano, że z dokumentów załączonych przez stronę wynika, że Szpital nie spełnia przesłanek wskazanych w ww. przepisach. Tym samym, wbrew twierdzeniom Ministra, zawartym w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji, który rozpatrywał sprawę z uwagi na wystąpienie przesłanek z art. 49 ust. 5a i ust. 5b ustawy o rehabilitacji, nie miał podstaw do umorzenia postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uznał bowiem, w sposób prawidłowy, że nie jest związany podstawą prawną wniosku strony skarżącej. Ocenił przy tym, że dokumenty złożone przez stronę, którą pouczył o braku możliwości złożenia wniosku w trybie art. 67a O.p., nie stanowią podstawy do umorzenie zaległości w trybie art. 49 ust. 5a i ust. 5b ustawy o rehabilitacji, który to tryb umożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku, choć z uwagi na inne przesłanki, niż żądane przez stronę. Tym samym Minister Finansów, wydając zaskarżoną decyzję naruszył nie tylko wskazany przez stronę w skardze art. 208 § 1 O.p., przyjmując, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, ale również art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) O.p., który stanowi, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części – i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy organ podatkowy pierwszej instancji dysponował wnioskiem strony, skutecznie wniesionym, w którym wyraźnie wniesiono o umorzenie zaległości z tytułu wpłat na fundusz, a obiektywnie istniała podstawa prawna umożliwiające rozstrzygnięcie tego wniosku, powołana przez organ pierwszej instancji prawidłowo (art. 49 ust. 5a i ust. 5b ustawy o rehabilitacji), choć niemożliwe było uwzględnienie wniosku z powodów w nim wskazanych. Sąd w związku z tym uznaje, że zasadny był zarzut skargi o naruszeniu przez Ministra art. 208 § 1, choć nie ze względu na przesłanki podane przez stronę skarżącą, lecz na przesłanki wskazane wyżej przez skład orzekający. Bezpodstawny okazał się natomiast zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 207 § 1 O.p., który stanowi, że organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Minister wydał bowiem decyzję, choć nie zadawala ona strony skarżącej. Sąd wskazuje ponadto, że z treści § 2 art. 207 O.p. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Co do zasady możliwe jest zatem wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, choć w rozpoznawanej sprawie, z przyczyn wyżej wskazanych, nie było to możliwe. Sąd uznaje ponadto za bezzasadny zarzut skargi o naruszeniu dyspozycji art. 123 § 1 O.p. w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Minister stosownie bowiem do treści art. 200 § 1 O.p. poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania (k. 27, 33 akt administracyjnych). W doktrynie i orzecznictwie niekwestionowany jest pogląd, że dyspozycja art. 200 § 1 O.p. stanowi konkretyzację prawa do czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. W wyżej wskazanym siedmiodniowym terminie strona skarżąca ma więc możliwość zarówno przedłożyć dowody lub składać wnioski dowodowe oraz wypowiedzieć się co dowodów już istniejących. Strona skarżąca nie została zatem pozbawiona prawa czynnego udziału w toczącym się przed organem odwoławczym postępowaniu. Tym samym zarzut z tego zakresu nie mógł spowodować uwzględnienia skargi przez Sąd. Sąd uznaje ponadto z urzędu, na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., że nieprawidłowa była ponadto decyzja organu pierwszej instancji w części w jakiej wykraczała poza żądanie strony skarżącej zawarte we wniosku o umorzenie wpłaty na Fundusz za marzec 2008r. Skoro strona skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o umorzenie odsetek od zaległości we wpłatach na Fundusz, także w swym piśmie z 15 maja 2008r., przy którym wnosiła żądane przez organ dokumenty i ponowiła wniosek o pozytywne rozpatrzenie wniosku, rozstrzygnięcia w zakresie odsetek nie można uznać za prawidłowe. W związku z tym Sąd uznał, że zasadne było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Funduszu w części dotyczącej odmowy umorzenia odsetek od zaległości we wpłatach na fundusz, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji). Rozstrzygnięcie z punktu drugiego sentencji ma swoje uzasadnienie w dyspozycji art. 152 P.p.s.a. (punkt drugi sentencji). Postanowienie o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego zapadło na mocy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. (punkt trzeci sentencji).