III SA/Lu 102/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby w Policji, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zostało uzasadnione następującymi ustaleniami faktycznymi i argumentacją prawną: W dniu [...] października 2008 r. B. M. złożył do Komendanta Powiatowego Policji raport o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2009 r., w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia [...] listopada 2008 r. poinformował skarżącego, że zwolnienie ze służby nie może nastąpić w żądanym przezeń terminie z uwagi na treść art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007, Nr 43, poz. 277, z późn. zm.), w świetle którego policjanta zwalnia się w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z uwagi na termin zgłoszenia przez skarżącego wystąpienia, ewentualne zwolnienie ze służby może nastąpić dopiero z dniem [...] stycznia 2009 r. Równolegle do wdrożonego na wyżej wskazany wniosek skarżącego postępowania o zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy, Komendant Powiatowy Policji [...] prowadził postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 8. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostawienie w służbie. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez Komdenanta Powiatowego Policji rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., mocą którego B. M. został zwolniony ze służby w Policji. Decyzję uzasadniono faktem, iż skarżący popełnił w sposób oczywisty czyn o znamionach przestępstwa, co ze względów etycznych uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Rozkaz został opatrzony rygorem natychmiastowej wykonalności i doręczony skarżącemu w dniu [...] listopada 2008 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Komendant Powiatowy Policji umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby na wniosek skarżącego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Decyzja została uzasadniona faktem, iż w związku ze zwolnieniem skarżącego z Policji decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., postępowanie w sprawie jego wniosku stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść decyzji. Zasadnicze argumenty skarżącego sprowadzały się do zakwestionowania ustaleń organu, co do daty doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. o zwolnieniu ze służby. Skarżący podniósł, że w dacie, którą organ uznał za doręczenie decyzji o zwolnieniu, tj. [...] listopada 2008 r. skarżący udał się do Komendy Powiatowej Policji w związku z czynnościami związanymi z nałożonym nań dozorem policji. W tym miejscu podjęto próbę doręczenia mu jakiejś korespondencji, nie informując czego ona dotyczy. Skarżący na piśmie odmówił odbioru korespondencji. W ocenie skarżącego, wbrew twierdzeniom organu, czynności tych nie można uznać za doręczenie decyzji o zwolnieniu ze służby. W związku z tym trzeba przyjąć, że prawidłowe doręczenie, za pośrednictwem poczty, nastąpiło dopiero [...] listopada 2008 r., a zatem w chwili wydawania zaskarżonej odwołaniem decyzji o umorzeniu postępowania, z dnia [...] listopada 2008 r., decyzja o zwolnieniu ze służby nie była jeszcze ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Komendant Wojewódzki Policji , zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego z dnia [...] listopada 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż sprawa terminu zwolnienia B. M. ze służby w Policji została potwierdzona przez tenże organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to jest ostateczne, ale przysługuje nań skarga do sądu administracyjnego (Sądowi z urzędu wiadomo, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania zostało uchylone wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 23 kwietnia 2009 r., w sprawie III SA/Lu 79/09). W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na zwolnienie policjanta ze służby w dniu [...] listopada 2008 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, postępowanie administracyjne wywołane pisemnym wystąpieniem ze służby B. M. stało się bezprzedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, oznacza, że brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Powyższą decyzję B. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze B. M. podniósł zarzuty naruszenia podstawowych zasad postępowania. W szczególności skarżący zarzucił organowi odwoławczemu nie rozważenia zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie rozpoznanie merytorycznie ponownie sprawy. Skarżący podniósł ponownie argument, że prawidłowe doręczenie decyzji o zwolnieniu nastąpiło dopiero w dniu [...] listopada 2008 r. Skarżący podniósł także, iż pismo Komendanta Powiatowego z dnia [...] listopada 2008 r. stanowi w istocie wyrażenie stanowiska w sprawie raportu skarżącego o zwolnienie ze służby z dnia [...] października 2008 r. W ocenie skarżącego doprowadziło to do swego rodzaju dwutorowości rozstrzygnięć: z jednej strony organ wypowiedział się o braku możliwości orzeczenia zgodnie z wnioskiem strony z uwagi na wadliwie zakreślony termin, a z drugiej – zmienił później to stanowisko, powołując się na rzekomą bezprzedmiotowość postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, organ stwierdził, iż są one nieuzasadnione. W kwestii charakteru pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 2008 r. Komendant Wojewódzki stwierdził, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, pismo to stanowi jedynie informację o możliwości zwolnienia ze służby w terminie żądanym przez skarżącego i nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy, nie może być więc traktowane jako decyzja administracyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn podanych przez skarżącego. Sąd administracyjny zobowiązany do dokonania z urzędu kompleksowej kontroli zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, niezależnie od wniosków i argumentów podnoszonych w skardze i przywołanej tam podstawy prawnej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), dostrzegł w zaskarżonej decyzji wady, które muszą skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Rozpoznając skargę B. M., Sąd stwierdził na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy przekazanych wraz ze skargą, że odwołanie z dnia [...] grudnia 2008 r., w następstwie którego wydano zaskarżoną decyzję, wniesione przez B. M., nie zostało przez stronę odwołującą się podpisane (k. 10 akt adm.). Decyzje indywidualne w sprawach mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk wydawane są w trybie postępowania administracyjnego, regulowanego Kodeksem postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.; Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), co wynika z art. 6a oraz art. 32 ustawy o Policji. Wymagania formalne, jakie musi spełniać strona, by jej czynność procesowa – podanie – spowodowała skutek prawny, reguluje art. 63 k.p.a. Kodeks w zakresie formy i treści podania przyjmuje co prawda zasadę ograniczonego formalizmu, jednakże zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa, np. odwołanie, wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie (...) powinno być podpisane przez wnoszącego, (...), natomiast gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Podpis jest zatem niezbędnym elementem podania. Podpis wskazuje bowiem osobę wnoszącego i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Nie ulega wątpliwości, że podpis musi być podpisem własnoręcznym. Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania odwołanie z dnia [...] grudnia 2008r. wniesione przez B. M. od decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji , nie zostało podpisane przez wnoszącego. Zważywszy powyższe, należy uznać, iż odwołanie to jest bezskuteczne i nie można go uznać za odwołanie w rozumieniu art. 127 i 128 k.p.a. Organ odwoławczy nie wezwał wnoszącego, pod rygorem wskazanym w art. 63 § 2 k.p.a., tj. pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia, do usunięcia braku i odwołanie rozpoznał, mimo że nie wywołało ono skutków prawnych. Jeżeli więc organ kompetencyjnie właściwy do działania jako organ drugiej instancji, w tym przypadku Komendant Wojewódzki Policji , prowadzi postępowanie odwoławcze w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem wymaganiom formalnym określonym w art. 66 § 3 k.p.a., dopuszcza się rażącego naruszenia tego przepisu. Stwierdzić zatem należy, że Komendant Wojewódzki wydał zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem prawa, tj. że zaszła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W tym stanie rzeczy, pomimo uwzględnienia skargi, zarzuty skarżącego nie mogą zostać poddane merytorycznej ocenie z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne. Merytoryczna ocena rozstrzygnięcia organu może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy sąd ustali, że postępowanie administracyjne przebiegało z zachowaniem wymogów proceduralnych. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji powoduje, że nie rozpoznane jest odwołanie skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. Ponieważ odwołanie zawiera istotny brak formalny, obowiązkiem organu będzie w pierwszym rzędzie podjęcie kroków celem usunięcia tego braku. Organ odwoławczy winien zatem wezwać skarżącego do usunięcia braków formalnych odwołania, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Dopiero usunięcie braków formalnych odwołania umożliwi organowi merytoryczne orzekanie w sprawie. Mając powyższe na względzie, na podstawie 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie określił, stosownie do art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, gdyż było to bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania, a zatem akt nie podlegający wykonaniu. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348).