I SA/Wa 207/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. E. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. I SA/WA 207/09 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. E., od decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr. ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha, położonej w S. przy ul. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2003 r., sprostowanym pismem z dnia 16 września 2003 r. A. S. działająca w imieniu W. E., wystąpiła o zwrot działki gruntu o powierzchni [...] mtr. kw. wchodzącej w skład przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach ( Dz.U. Nr 31, poz. 138) części nieruchomości pn. hip. "[...]". Z dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń wynika, że wskazana we wniosku powierzchnia dotyczy dwóch fragmentów terenu o powierzchni [...] mtr. kw. przeznaczonego pod budowę ulicy [...] i o powierzchni [...] mtr. kw. przeznaczonego pod ulicę [...], zaś wniosek o zwrot dotyczy faktycznie części gruntu przeznaczonej pod ulicę [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 1964 r. Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. uznano za zakończony podział nieruchomości "[...]", "[...]", Kw Nr [...] dz. Nr [...] i "[...]" położonych w mieście S. w bloku pomiędzy ulicami [...], [...], ulicą projektowaną wzdłuż torów PKP i działką nr [...], zatwierdzony decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w O. nr [...] z dnia [...] listopada 1960 r. Nieruchomość "[...]" objęta podziałem stanowiła współwłasność W. B. w [...] części i H. B.j w 1/7 części. Prawa do spadku po W. B. nabyły Z. B. w ¼ części i W. E. w ¾ części. Sąd Powiatowy w O. postanowieniem z dnia [...] grudnia 1961 r. w sprawie sygn. akt [...] stwierdził nabycie udziału 1/7 części w przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia, przez Z. B. w ¼ części i W. E. w ¾ części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 1983 r. w sprawie sygn. akt Ns [...] prawa do spadku po Z. B. nabyła W. E. w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Starosta M. odmówił zwrotu ww. nieruchomości, przejętej przez Skarb Państwa w trybie art. 11 powołanej ustawy z dnia 22 maja 1958 r. Sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości była przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty M. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], którym odmówiono zwrotu tej nieruchomości. Następnie Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania od powyższej decyzji orzekł o utrzymaniu jej w mocy. Wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt I S.A./Wa 2231/05 w wyniku skargi W. E. złożonej na ww. decyzję Wojewody [...] nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]. Sąd zarzucił organom obu instancji, iż nie wyjaśniły zasadniczej kwestii, a mianowicie, czy rzeczywiście działka gruntu będąca przedmiotem wniosku o zwrot wchodzi w skład terenu ulicy [...] będącej drogą gminną. Jeżeli zaś taka sytuacja ma miejsce należy wyjaśnić, czego to wynika. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji w wyniku dokonanych oględzin nieruchomości w dniu 10 września 2004 r. ustalił, że przedmiotem wniosku jest pas gruntu o szerokości [...] m zawarty pomiędzy istniejącą drogą a linią wyznaczoną przez północne granice działek nr [...], [...] i [...], począwszy od wschodniej granicy działki nr [...] do zachodniej granicy działki nr [...], oznaczony na mapie stanowiącej załącznik do protokółu oględzin literami ABCDA. Organ I instancji ustalił, że w oznaczonym pasie terenu przy krawędzi ulicy [...] rosną cztery drzewa, teren jest zachwaszczony, w części powierzchnia jest nierówna (przy granicy północnej działki nr [...]). Do tego terenu przylega droga gruntowa wzmocniona kruszywem. Teren jest uzbrojony, przebiegają sieci kanalizacyjna, wodociągowa i gazowa. Zgodnie z informacją Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości wygasł z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2003 r. Organ I instancji wskazał, że w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 26 stycznia 2005 r., na podstawie przedstawionego rejestru pomiarowego, wyjaśniono, że z wyżej opisanej nieruchomości "[...]" przejęto nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa [...] m2 gruntów pod ulice i działki budowlane. Przy właścicielach pozostały działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] została przyznana jako ekwiwalent za udział 1/7 części dla H. B. Pod ulicę [...] przejęto [...] m2 gruntu, a pod ulicę [...] – [...] m2• Działka nr [...] odpowiada obecnej działce nr [...] w obrębie nr [...], działka nr [...] - obecnej działce nr [...], a działka nr [...] - obecnej działce nr [...]. Teren, który jest przedmiotem wniosku obejmuje powierzchnię ok. [...] m2 włączonych do ulicy [...] stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...]. Organ I instancji ustalił, że pas gruntu będący przedmiotem postępowania zwrotowego położony jest w ciągu drogi publicznej, ulicy [...]; oznaczony jest w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Ulica [...] jako droga publiczna Uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych, miejskich oraz dróg gminnych, została zaliczona do kategorii dróg miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 17, poz. 186). Uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w granicach miasta S. do kategorii dróg gminnych ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Organ I instancji wskazał, że ulica [...] w chwili obecnej stanowi wywłaszczony pas gruntu o szerokości ok. [...] m oraz nie wydzielony z sąsiedniej działki nr [...] pas gruntu o szerokości ok. [...] m, utwardzony kruszywem. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i w części wykorzystywana jest jako szlak kolejowy, w części stanowi teren zadrzewiony i drogę. Na wywłaszczonym terenie przebiegają sieci: kanalizacyjna, wodociągowa i gazowa. Organ I instancji podniósł, że teren stanowi jedyny dostęp do drogi publicznej dla wydzielonych w wyniku podziału działek nr [...], [...] i [...] i zapewnia dla nich komunikację. Organ I instancji wskazał, ze zgodnie z art. 3 powołanej ustawy z 1958 r. tereny budownictwa jednorodzinnego powinny być wyposażone, co najmniej w sieć ulic, sieć elektryczną, sieć wodociągową lub odpowiednią ilość studni użytku publicznego, a zgodnie z art. 6 ustawy z 1972 r. prezydia właściwych rad narodowych miały zapewnić, w ramach terenowych planów gospodarczych z zachowaniem obowiązujących przepisów wykonanie na terenach budowlanych urządzeń komunalnych, a co najmniej ulic, sieci elektrycznej oraz urządzeń wodociągów lub odpowiedniej liczby studni użytku publicznego. Organ I instancji wskazał, ze zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U. Nr 204 z 2004 r. poz.2086) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ze względu na funkcje w sieci drogowej, drogi dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne, a ulice leżące w ciągu wyżej wymienionych dróg należą do tej samej kategorii co te drogi. Na podstawie uchwały Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w granicach miasta S. do kategorii dróg gminnych, ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych i podlega przepisom wyżej wymienionej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 2a ust. 2 tej ustawy drogi gminne stanowią własność właściwej gminy. Przepis ten wyklucza możliwość innego podmiotu jako właściciela drogi, a co za tym idzie także możliwość orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Od decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], odwołała się W. E., wnosząc o jej uchylenie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. E. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podkreślił, ze uzupełniając materiał dowodowy zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu I Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w ww. wyroku z 31.05.2006 r. sygn. akt I S.A./Wa 2231/05 organ pierwszej instancji zamówił wykonanie przez geodetę uprawnionego mgr. inż. D. C. okazania punktów granicznych działki nr [...] z obrębu [...], położonej w S., stanowiącej część ulicy [...], w celu ustalenia pasa gruntu wydzielonego pod ulicę z nieruchomości "[...]" a także ustalenie zasięgu pasa ulicy wg planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. oraz faktycznego przebiegu drogi. W wyniku ww. zamówienia został wykonany szkic przebiegu granic, zarejestrowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. pod nr [...] w dniu 15 listopada 2007 r. Według powołanego szkicu działka ewid. nr [...] z obrębu [...], znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej - ul. [...]. Organ II instancji w całości podtrzymał w całości argumentację przedstawianą przez organ I instancji uznając, iż ww. nieruchomości nie stała się zbędna na cel jej przejęcia przez Skarb Państwa. Organ II instancji zauważył, iż przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przewiduje że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) Podkreślił, ze celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. E. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucała zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, - brak rozstrzygnięcia w decyzji kwestii związanych z odszkodowaniem. W uzasadnieniu skargi wskazała, ze zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie wyjaśnił czy rzeczywiście wywłaszczona nieruchomość wchodzi w skład drogi gminnej. Podniosła, że argumenty organu II instancji, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, które wykazało, że nieruchomość będącą przedmiotem wniosku o zwrot znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej - ul. [...], nie można uznać za wyjaśnienie czy powołana nieruchomość w całości wchodzi w skład drogi publicznej. Zdaniem skarżącej znajdujący się w aktach sprawy protokół z przeprowadzonych w dniu 12 lutego 2008 r. oględzin części przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Sulejówku, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie nr [...], o pow. [...] ha nie wyjaśnia czy część tej działki o pow. [...] m2 wchodzi w skład ul. [...], gdyż stwierdza jedynie, że geodeta znaczył na gruncie granicę południową działki nr [...], nie zawiera natomiast wyjaśnienia czy nieruchomość objęta żądaniem zwrotu mieści się w tych granicach. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Mając na uwadze, ze na organie rozpatrującym wniosek ciąży obowiązek ustalenia wskazanych przesłanek opisanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone. Zdaniem Sądu organy obu instancji wykazały, że działka będąca przedmiotem postępowania zwrotowego o powierzchni ok. [...] m2 stanowiąca działkę nr [...] w obrębie [...]. włączona jest do ulicy [...] i leży w ciągu drogi publicznej (ulicy [...]). Geodeta uprawniony D. C. wykonał szkic przebiegu granic, zarejestrowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w M. w dniu 15 listopada 2007 r. ,według którego działka ewid. nr [...] z obrębu [...], znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej - ul. [...]. Ulica [...] jest drogą kategorii gminnej o szerokości w liniach rozgraniczających [...] metrów. Zawarta jest pomiędzy istniejącą drogą a linią wyznaczoną przez północne granice działek nr [...], [...] i [...], począwszy od wschodniej granicy działki nr [...] do zachodniej granicy działki nr [...]. Na wywłaszczonym terenie przebiegają sieci: kanalizacyjna, wodociągowa i gazowa. Istniejąca droga to droga gruntowa wzmocniona kruszywem, stanowiąca nie wydzielony z sąsiedniej działki nr [...] pas gruntu o szerokości ok. [...] m. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i w części wykorzystywana jest jako szlak kolejowy, w części stanowi teren zadrzewiony i drogę. Tak więc ulica [...] stanowi drogę gminną o szerokości [...] metrów, znajdującą się pomiędzy liniami granicznymi działek [...], [...] i [...] oraz działką nr [...] należącą do Skarbu Państwa, której teren stanowi drogę, pas zieleni i szlak kolejowy. Teren działki ewid. nr [...] z obrębu [...], stanowi jedyny dostęp do drogi publicznej dla wydzielonych w wyniku podziału działek nr [...], [...] i [...] i zapewnia dla nich komunikację. Jest bezsporne, że pod ulicę [...] przejęto [...] m2 gruntu, a pod ulicę [...] – [...] m2 Już skarżąca, we wniosku wnosiła o zwrot placu zabranego pod budowę ulicy, podnosząc że do dnia dzisiejszego nie powstała ulica na wywłaszczonej działce. Należy mieć na uwadze, że ulica [...] Uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych, miejskich oraz dróg gminnych, została zaliczona do kategorii dróg miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 17, poz. 186). Uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych w granicach miasta S. do kategorii dróg gminnych ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym przez organ I instancji wyroku sygn. akt IV SA 2218/96 z dnia 11 grudnia 1998 r. O tym, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel, na jaki była wywłaszczona, to jest drogę osiedlową, nie przesądza okoliczność, iż droga ta nie została wybudowana. Jako zrealizowanie celu wywłaszczenia może być uznane ustalenie, że droga faktycznie istnieje (chociaż nie jest utwardzona) i jest potrzebna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości powstałych w wyniku zastosowania przepisów ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z treścią przepisów tej ustawy (art. 6 i art. 7) wystarczające było bowiem, iż w ramach podziału terenów pod budownictwo jednorodzinne i budownictwo zagrodowe przedmiotowa ulica została uwzględniona jako osiedlowa, konieczna jako dojazd do utworzonych w wyniku podziału działek budowlanych." Chociaż podstawą prawną przejęcia na Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości były przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138), to jednak zarówno przepisy jednej jak i drugiej ustawy regulowały kwestie podziałów terenów budownictwa jednorodzinnego i zobowiązywały do wydzielenia sieci ulic niezbędnych dla wydzielanych działek budownictwa jednorodzinnego, tak więc teza ta pozostaje aktualna również w odniesieniu do nieruchomości przejmowanych na podstawie powołanej ustawy z dnia 22 maja 1958 r. Niewątpliwie przedmiotowa działka jest niezbędna dla obsługi przylegających do niej nieruchomości, gdyż jej teren jest niezbędny jako dojazd do działek [...], [...] i [...]. Jest poza dyskusją, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości przejętych lub wywłaszczonych, jeśli nieruchomość objęta żądaniem stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Zarzuty skargi dotyczące kwestii nierozpoznania sprawy w zakresie odszkodowania są bezpodstawne. Zaskarżona decyzja dotyczy kwestii związanych ze zwrotem części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja odmawiająca zwrotu części nieruchomości i w tym zakresie podlega badaniu. Zdaniem skarżącej, jeżeli organ uznał, że nieruchomość wchodzi w skład drogi publicznej i nie może być zwrócona to powinien wydać decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania. Stosownie do art. 134 § 1. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153. poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestie związane z odszkodowaniem wychodzą poza granice badania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty M. Skoro zdaniem skarżącej organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie to służy jej skarga na bezczynność organu. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późno zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.