VII SA/Wa 366/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi G. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), stwierdził nieważność decyzji Starosty R. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż w dniu 17 kwietnia 2008r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2008r., informujące w związku z art. 84 b ust. 3 ustawy - Prawo budowlane o zaistnieniu okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...]marca 2008 r., nr [...], w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wymienioną decyzją Starosta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. i G. M. pozwolenia na dobudowę budynku garażowego z poddaszem użytkowym mieszkalnym na działce nr geod. [...] położonej w m. C., gm. R. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie i bezspornie wskazuje, iż decyzja z dnia [...] marca 2008 r. o pozwoleniu na dobudowę wydana została przez Starostę R. po zrealizowaniu inwestycji pozwoleniem tym objętej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. stwierdził w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 marca 2008 r., że inwestor zrealizował roboty budowlane związane z dobudową budynku garażowego z poddaszem użytkowym mieszkalnym, a do wykonania zostały wyłącznie drobne roboty wykończeniowe wewnątrz części garażowej. Powyższe potwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., który dokonał doraźnych czynności wyjaśniających i na podstawie zebranych w sprawie dowodów uznał, że przedmiotowa rozbudowa rozpoczęta została przed wydaniem na nią pozwolenia. Okoliczność wykonania inwestycji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wynika również z dokumentów dotyczących prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji w R. dochodzenia o przestępstwo przewidziane w art. 90 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje możliwości wydawania następczych decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd niedopuszczalne było w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez Starostę R. wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji, która została już zrealizowana. Wynika to wprost z treści art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolejność działań określona została przez ustawodawcę zatem jednoznacznie - najpierw wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a dopiero później rozpoczęcie robót budowlanych. Wydanie przez Starostę R. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2008 r., w sytuacji, gdy budowa nią objęta została już zrealizowana, niewątpliwie w sposób rażący naruszyło art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu w omawianej sprawie zaszła więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. uzasadniająca stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. i G. M. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], iż badana w trybie nieważnościowym decyzja Starosty R. z dnia [...] marca 2008r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Z orzecznictwa sądowo-administracyjnego jednoznacznie wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli nie zastała wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Za powyższym stanowiskiem przemawia również literalna wykładnia art. 28 ust. 1 w/w ustawy - roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - co oznacza, że nie tylko zakończenie, ale również rozpoczęcie i prowadzenie robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę stoi w oczywistej sprzeczności z cytowanym przepisem. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jednoznacznie i bezspornie wskazuje, że weryfikowana decyzja Starosty R. z dnia [...] marca 2008 r., wydana została po zrealizowaniu inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli G. i G. M. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędne uznanie zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję oraz art. 156 § 2 Kpa poprzez nie uwzględnienie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. W skardze podniesiono, iż stan faktyczny ustalony w sprawie nie był spornym. Sporne natomiast pozostają skutki prawne, jakie z niego wywiedziono, w szczególności uznanie zaistnienia rażącego naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, jakie decyzja spowodowała tj. przesłanki wykluczającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej w § 2 art. 156 Kpa. Przedmiotową budowę prowadzono w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zagospodarowania terenu i sporządzony przez uprawniony podmiot projekt budowlany, który stał się podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (czego konsekwencji prawnych w sprawie żaden z orzekających organów nie ocenił). Budowa, już po wydaniu decyzji została faktycznie zakończona, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, mimo ustalonych faktów nie dokonał jej wstrzymania przed ukończeniem prac ( wstrzymanie wykonania decyzji miało miejsce dopiero na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji). Skoro organ nadzoru mimo znajomości stanu faktycznego nie dokonał wstrzymania budowy, a jedynie ukarał skarżących mandatem, to działając w zgodzie z prawomocną decyzją mogli oni dokończyć wszystkie prace. Jedynym więc - w rozumieniu prawa budowlanego- elementem niezbędnym do zakończenia procesu inwestycyjnego ( w momencie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę) stało się zgłoszenie zakończenia budowy. W ocenie strony skarżącej stwierdzenie nieważności decyzji dokonane w sprawie nie prowadzi do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jest jedynie działaniem, które może spowodować wydanie takiej samej jak dotychczas wydana decyzji i to w oparciu o te same dokumenty, które stały się podstawą jej wydania. W niniejszej sprawie, uznanie rażącego naruszenia art. 28 ustawy Prawo Budowlane było zbyt daleko idące. Budowa rozpoczęła się przed wydaniem decyzji i stan ten naruszał ów przepis bez wątpienia. Ustawa jednak nie stanowi, że organ wydający pozwolenie nie może go wydać kiedy budowa już się rozpoczęła (wszak w powołanym art.48 Pr. bud. właśnie taką możliwość się przewiduje). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Już na wstępie podnieść należy, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). W odniesieniu do decyzji z dnia 7 marca 2008r. tego rodzaju sytuacja wystąpiła. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r. III SA 2244/99). W opinii Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Z akt sprawy wynika, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana została po zrealizowaniu inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem. Powyższe potwierdza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nadesłanych przez organ administracji. Faktu tego również nie kwestionują sami skarżący w skardze wniesionej do Sądu. Z protokołu kontroli z dnia 10 marca 2008r. przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wynika, że inwestor zrealizował roboty budowlane związane z dobudową budynku garażowego z poddaszem użytkowym mieszkalnym. Wykonanie inwestycji przed wydaniem wymaganej decyzji potwierdzają także dokumenty nadesłane prze Komendę Powiatową Policji w R., w szczególności protokoły z przesłuchania świadków z dnia 10 marca 2008r. i z dnia 13 marca 2008r. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwo od tej zasady określają przepisy art. 29-31. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może zostać wydana po zrealizowaniu, a nawet po faktycznym rozpoczęciu przez inwestora inwestycji, której dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Zasada ta jest powszechnie akceptowana w sądownictwie administracyjnym, o czym świadczy m.in. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r. IV SA 3023/2000 oraz liczne wyroki WSA, m.in. VII SA/Wa 1349/2005, VII SA/Wa 516/2004. W wyrokach tych jednoznacznie stwierdza się, iż niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, jeśli inwestycja została zrealizowana. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została już zrealizowana, rażąco narusza art. 28 ust 1 Prawa budowlanego. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Nie jest celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. W konsekwencji więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych. Inwestor, który rozpoczyna budowę nieposiadając ostatecznej decyzji, niewątpliwie naruszył jednoznaczny w swej treści art. 28 Prawa budowlanego i tym samym naraża się on na ryzyko, iż decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego Uwzględniając powyższe kryteria uznać należało, iż organy administracji prawidłowo stwierdziły, że decyzja Starosty R. z dnia [...] marca 2008r. rażąco naruszyła art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Strona skarżąca w skardze przedstawiła dokonaną przez siebie wykładnię kwestionowanych przepisów, z którą nie sposób się zgodzić. W szczególności nie można stwierdzić iż, decyzja z dnia 7 marca 2008r. wypełniała przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa mówiącą o niewykonalności decyzji. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa zachodzi bowiem wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające wyłącznie z negatywnego stanowiska skarżącego zainteresowanego utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji w rozumieniu powołanego przepisu. Przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. W wyroku z dnia 8 lutego 1985 r. I SA 1090/84 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany był do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W świetle przytoczonych faktów, podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).