III SA/Gd 167/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia NSA Marek Gorski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2008 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2008 r. Starosta , powołując się na art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b , art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym , § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego oraz § 26 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, orzekł o zatrzymaniu M. M. prawa jazdy kategorii B do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji do prowadzenia pojazdów kategorii B . W uzasadnieniu organ wskazał, że do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 21 maja 2008 r. o sprawdzenie kwalifikacji pana M. M. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ww. kierowca w okresie od 17 lutego 2007 r. do 21 stycznia 2008 r. prowadząc samochód osobowy dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które przyznano łącznie 27 punktów karnych. Tę ostatnią okoliczność potwierdziło przeprowadzone postępowanie. Wniosek o sprawdzenie kwalifikacji został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wobec tego zasadne jest zatrzymanie prawa jazdy do czasu przeprowadzenia egzaminu sprawdzającego umiejętności kierowcy. M. M. wniósł od powyższej decyzji odwołanie zarzucając, że z wydanego mu przez Komendanta Powiatowego Policji zaświadczenia z dnia 31 marca 2008 r. wynika, że w okresie od 31 marca 2007 r. do 31 marca 2008 r. otrzymał 11 punktów karnych i dwa mandaty. Podał też , że w dniu 29 kwietnia 2008 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, wobec czego ilość posiadanych punktów karnych uległa zmniejszeniu. Wniósł w tej sytuacji o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 grudnia 2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji wynika, że M. M. od dnia 17 lutego 2007r. do 21 stycznia 2008 r. dopuścił się sześciu wykroczeń drogowych, za które naliczono mu łącznie 27 punktów karnych. Za wykroczenia popełnione w dniach 17 lutego i 7 grudnia 2007 r. oraz 11 stycznia 2008 r. ukarano go mandatami karnymi i naliczono mu 15 punktów karnych, a za wykroczenia popełnione w dniach 15 i 21 stycznia 2008 r. skierowany został wniosek o ukaranie do sądu i naliczono mu łącznie 12 punktów karnych. Punkty te wpisano jako tymczasowe. W przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu stawały się ostateczne, a w przypadku uniewinnienia - podlegałyby wykreśleniu. W dniu 29 kwietnia 2008 r. , już po wydaniu przez Sąd Rejonowy w L. wyroku potwierdzającego popełnienie w dniach 15 i 21 stycznia 2008 r. trzech wykroczeń, M. M. poddał się szkoleniu w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego, licząc na skasowanie 6 punktów karnych. Wobec prawomocnego skazania za wykroczenia popełnione w dniach 15 i 21 stycznia 2008 r. punkty karne za te wykroczenia jako ostateczne zostały wpisane do ewidencji po otrzymaniu informacji z Sądu Rejonowego w L. i jednocześnie aktywne stały się punkty karne za wykroczenie popełnione w dniu 17 lutego 2007 r. Nie wykreślono 6 punktów karnych z tytułu odbytego szkolenia, ponieważ w dacie szkolenia ilość punktów karnych przekraczała limit 24 punktów. Zaświadczenie wydane przez Komendę Powiatową w L. potwierdzające naliczenie 11 punktów karnych obejmuje okres od 31 marca 2007 do 31 marca 2008 r. i nie uwzględnia wykroczenia popełnionego wcześniej - 17 lutego 2007 r. - ponieważ zostało ono ponownie wprowadzone do ewidencji po prawomocnym skazaniu za wykroczenia z dnia 15 i 21 stycznia 2008 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym właściwy starosta na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji kieruje kierowcę, który przekroczył 24 punkty karne za naruszenie przepisów ruchu drogowego na egzamin sprawdzający i na podstawie art. 138 ust. 1 ww. ustawy orzeka o zatrzymaniu prawa jazdy do czasu zdania egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Zasady naliczania i prowadzenia ewidencji punktów karnych ustalone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Stosownie do treści § 7 pkt 1 tego rozporządzenia Komendant Wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem m.in. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii prawa jazdy, w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wniosek sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych. Usunięcie z ewidencji punktów stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia następuje m.in. w razie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które liczba punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24 punkty, ponadto w razie odbycia szkolenia w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego, przy czym zgodnie z § 8 pkt 6 odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń , za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W tej sytuacji organ odwoławczy zaskarżoną decyzję uznał za zgodną z prawem stwierdzając, że zaświadczenie o ilości punktów karnych wydane przez Komendę Powiatową Policji w L. nie uwzględniało stanu rzeczywistego, bo nie zawierało żadnej informacji o prowadzonym postępowaniu w związku z wykroczeniami popełnionymi w dniach 15 i 21 stycznia 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. M. zarzucił, że organy nie zapoznały się wyczerpująco ze zgromadzonym materiałem dowodowym i nie uwzględniły jego argumentacji. Wskazał, że z zaświadczenia Komendanta Powiatowego Policji wynika, że otrzymał tylko 11 punktów karnych, a ponadto w dniu 29 kwietnia 2008 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawo o ruchu drogowym, na skutek czego ilość posiadanych punktów karnych uległa zmniejszeniu. Nadto w dniu 21 sierpnia 2008 r. poddał się badaniu psychologicznemu, w wyniku którego stwierdzono u niego brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Stwierdził, że w dniu wydania decyzji jego sytuacja prawna związana z ilością posiadanych punktów była niejednoznaczna i w związku z tym decyzja organu pierwszej instancji winna być uchylona, a nie utrzymana w mocy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( t.j. Dz. U. z 2005, Nr 108 poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 . Art. 138 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, że starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy m.in. gdy kierujący pojazdem przekroczy liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Według art. 130 ust. 1 ustawy policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Z art. 130 ust. 3 ustawy wynika, że kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Art. 130 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, by w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określił w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Na podstawie przywołanej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236 poz. 1998 ze zm.), które w przepisie § 8 ust. 4 stanowi, że kierowcy wpisanemu do ewidencji, po przedstawieniu zaświadczenia o odbyciu szkolenia, właściwy organ zmniejsza o 6 liczbę posiadanych punktów, odejmując je według kolejności wpisów, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6. Natomiast z § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Skoro przepis ustawy określa kategorycznie jako zasadę, że odbycie określonego szkolenia spowoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i wskazuje na jeden wyjątek – dotyczący kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż 1 rok, to uznać należy, że wprowadzenie jakiegokolwiek innego wyjątku od powyższej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej, ewentualnie przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na fakt, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy upoważnia właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie do określenia osób, wobec których odjęcie punktów z tytułu odbytego szkolenia nie byłoby dopuszczalne. Skoro takiego upoważnienia w istocie brak, zaś § 8 ust. 6 rozporządzenia pozbawia kierowcę, który przekroczył sumę 24 punktów, możliwości zmniejszenia liczby posiadanych punktów w związku z odbytym szkoleniem – to uznać należy, że przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy, a ponadto pozostaje w sprzeczności z przepisem rangi ustawowej – a mianowicie art. 130 ust. 3 ustawy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona została zasada, iż podstawę prawną decyzji administracyjnej mogą stanowić tylko przepisy ustaw oraz rozporządzeń i zarządzeń wydanych na podstawie upoważnień zawartych w ustawach i mieszczących się pod względem treści w granicach "wykonania ustaw". Art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego niż ustawa rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. Jeśli zatem przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zawierają ograniczenia uprawnienia kierowcy do zmniejszenia liczby posiadanych punktów w związku z odbytym szkoleniem z tego powodu, że przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, zaś delegacja ustawowa zawarta w przepisie art. 130 ust. 4 tej ustawy nie pozwalała ministrowi na wprowadzenie takiego ograniczenia, to uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, odwołując się ( wprost lub w sposób dorozumiany) przy określeniu ilości punktów posiadanych przez skarżącego do niezgodnego z ustawą przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego naruszały prawo materialne w postaci wymienionego wyżej art. 130 ust. 3 ustawy. Nie chodzi przy tym o kwestionowanie ilości punktów karnych ustalonych na podstawie nałożonych mandatów karnych i prawomocnych wyroków sądów, lecz o nieuwzględnienie faktu, że skarżący wziął udział w szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Okoliczność ta skutkować może z kolei naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 138 ust. 1 ustawy przez uznanie, że skarżący przekroczył 24 punkty i zachodziła bezwzględna przesłanka do zatrzymania skarżącemu prawa jazdy do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, co czyni się przez poddanie kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi Sąd określił na podstawie art. 152 p.p.s.a. , że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.