III SA/Po 296/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Barbara Koś WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia nr w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o wznowienia postępowania w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę /-/ M. Górecka /-/ M. Kosewska /-/ B. Koś Decyzją Wójt Gminy umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku K. Przedmiotowym wnioskiem z dnia 10 grudnia 2007 roku wystąpiła o wznowienie postępowania o podział działki oznaczonej numerem ewidencyjnym ... W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że ustalił z posiadanej dokumentacji, iż postępowanie w sprawie podziału przedmiotowej działki zostało zakończone wydaniem zaświadczenia z dnia 10.03.1992r. , w którym powołując się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz art. 217 § 2 kpa, zaświadczono, że działka jako grunt oddany i zajęty pod drogi publiczne wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stała się z mocy prawa własnością państwa. Organ wskazał, iż postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Trybu wznowienia postępowania nie można zaś zastosować w sytuacji, gdy wznowienie ma dotyczyć sprawy załatwianej przez organ w formie czynności materialno- technicznej, np. w formie zaświadczenia. Ze względu zatem na fakt, iż załatwiany przez organ wniosek dotyczył sprawy nie zakończonej decyzją administracyjną, wobec braku przedmiotu postępowania, wszczęte postępowanie- zdaniem organu I instancji- należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Wójt Gminy podał art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. wnosząc o jej uchylenie w całości. Odwołująca wskazała, iż zaświadczenie, na podstawie którego dokonano podziału działki nie zostało jej doręczone, a podpis na dowodzie doręczenia został sfałszowany. Dodatkowo wskazała, iż droga, pod którą zajęto jej nieruchomość gruntową nie była wybudowana w wyniku czynu społecznego. Ponadto podniosła, iż dopiero w wyniku wydania zaświadczenia o przejściu gruntu na własność Skarbu Państwa w trybie art. 51 ustawy o drogach publicznych należało przeprowadzić postępowanie podziałowe nieruchomości. Pismem z dnia 5 marca 2008 roku skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż brak jest w niniejszej sprawie decyzji organu administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości o numerze ewidencyjnym kończącej postępowanie w zakresie podziału działki, które można byłoby wznowić zgodnie z żądaniem wniosku. Z akt sprawy i zasobów geodezyjnych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, iż w trakcie pomiarów geodezyjno – inwentaryzacyjnych drogi stwierdzono, że część działki nr ... została zajęta pod drogę i w operacie pomiarowym tę część oznaczono nr ewid. ..., zaś pozostałą część działki nr ... oznaczono nr ewid. .... Urząd Gminy zaświadczeniem zaświadczył, że grunty działki nr ... zostały zajęte pod drogę publiczną wybudowaną z udziałem czynu społecznego. Następnie Starosta w zaświadczeniu, stwierdził, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych działka o numerze geodezyjnym ... stanowi z mocy prawa własność Skarbu Państwa. Z kolei Wojewoda decyzją deklaratoryjną stwierdził nabycie przez Gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności działki nr ..., a to na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Działka nr ... została ujawniona w księdze wieczystej nr ..., choć nie została odłączona z księgi wieczystej nr ..., w której była ujawniona działka nr .... Wobec powyższego organ stwierdził, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania w formie o której mowa w art. 149 § 1 i 2 kpa, nie dokonano bowiem podziału nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami i brak jest decyzji , do której mogłoby się odnosić uregulowanie zawarte w art. 151 kpa. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K., wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż zaświadczenie nie zostało jej nigdy doręczone, a podpis na dowodzie doręczenia został sfałszowany. Dodatkowo skarżąca wskazała, że w jej opinii na podstawie przedmiotowego zaświadczenia winno być przeprowadzone postępowanie podziałowe nieruchomości, które to postępowanie winno zostać zakończone ostateczną decyzją. Skarżąca przeczyła twierdzeniom organów obydwu instancji aby droga, pod którą zajęta została jej nieruchomość została wybudowana z udziałem czynu społecznego. Zarzucając organom administracyjnym prowadzenie postępowania sprzecznie z zasadami wyrażonymi w art. 6,7i 8 k.p.a. podała, iż organy rozpatrujące jej wniosek nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Nie doszło tu, w opinii skarżącej, do ustalenia prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Jednocześnie organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Wobec powyższego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie z art. 149 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powoduje wszczęcie postępowania wstępnego (art.61 § 1 I 3 kpa), którego przedmiotem winno być wyłącznie badanie ustawowych przesłanek wznowienia postępowania, tj. przesłanek podmiotowych i przedmiotowych wniosku oraz terminu złożenia przedmiotowego wniosku. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z literalnym brzmieniem art. 145 kpa postępowanie może być wznowione wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Tak więc niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce między innymi wówczas, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej aniżeli decyzja formie prawnej, tj. np. w formie umowy cywilnoprawnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja strony jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną. Jednoznacznie stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z dnia 18 maja 2000 roku w sprawie I SA 1232/99 ( Lex nr 54524), a także w wyroku z dnia 08 lipca 1999 roku w sprawie I SA 1611/98 (Lex nr 48572) oraz w wyroku z dnia 28 października 1998 roku wydanym w sprawie I SA 181/98 (Lex nr 45692). We wszystkich przywołanych wyżej wyrokach Sąd wskazał, iż w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją stronie takiego postępowania nie przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W takiej sytuacji organ, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania, badając jego dopuszczalność na etapie postępowania wstępnego winien, po stwierdzeniu, iż postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, wydać decyzję o której mowa w art. 149 § 3 kpa, tj. o odmowie wznowienia postępowania. W analizowanej sprawie, organ administracyjny stwierdził, iż brak jest decyzji administracyjnej w sprawie podziału nieruchomości o nr ewid. ... . Tak więc brak jest decyzji kończącej postępowanie “w zakresie podziału działki" jak to ujęła w przedmiotowym wniosku o wznowienie postępowania skarżąca. Organ stwierdził natomiast, że część działki nr ewid. ... została zajęta pod drogę i w operacie pomiarowym oznaczono tę część nr ewid. ..., zaś pozostałą część działki nr ... oznaczono jako działka nr ewid. .... Z kolei co do działki nr ewid. ... także nie wydano decyzji administracyjnej bowiem na mocy art. 51 ust.1 pkt 2 obowiązującej wówczas ustawy z 21 marca 1958r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.) Urząd Gminy w wydanym w dniu 10.03.1992r zaświadczeniu, zaświadczył, że działka nr ewid. ... stanowi drogę publiczną, została wybudowana z udziałem czynu społecznego i z mocy prawa stała się własnością państwa. Przedmiotowe zaświadczenie stwierdzające spełnienie warunków nabycia prawa własności działki nr ... przez Państwo jest wystarczającym dokumentem do ujawnienia w księdze wieczystej na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną bowiem potwierdzeniem przejęcia na własność państwa gruntów, o których mowa w cyt. wyżej przepisie, jest zaświadczenie (art. 217 § 2 k.p.a.), a nie decyzja administracyjna (uchwała SN z dnia 20 września 1994r., w sprawie III CZP 108/94, teza 1 do wyroku NSA w Katowicach z 4.10.1990r. w sprawie S.A./Ka 496/90). Tak więc przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji. W konsekwencji więc skoro w postępowaniu, którego wznowienia żądała skarżąca, nie wydano decyzji ostatecznej- jak to zostało przez organ ustalone- nie przysługiwało skarżącej uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Kwestia ta winna być przedmiotem badania przez organ na etapie postępowania wstępnego i po przeprowadzonej analizie stanu faktycznego i prawnego . W niniejszej sprawie organ winien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Niemniej skoro postępowanie wznowieniowe zostało już wszczęte przez wniesienie podania (art. 61 § 1 I 3 kpa) jako bezprzedmiotowe podlegało ono umorzeniu (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak/ J. Borkowski, 7.wydanie. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005, s. 669, teza 3 do art. 155 kpa). Artykuł 105 § 1 k.p.a wskazuje bowiem, iż umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość jest możliwe jedynie wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przesłanka ta winna zaistnieć w toku postępowania. Tak też było w omawianej sprawie. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów merytorycznych skarżącej podnieść jednakowoż należy, iż charakter podnoszonych argumentów, tj. kwestionowanie przez skarżącą faktu wybudowania drogi publicznej, pod którą zajęty został grunt stanowiący jej własność (i w wyniku tego zajęcia nastąpiło przeniesienie z mocy prawa własności tegoż gruntu na rzecz Skarbu Państwa) w wyniku czynu społecznego wskazuje, iż skarżąca kwestionuje zasadność przejęcia swej własności na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Skoro Skarżąca kwestionuje tytuł własności Skarbu Państwa (obecnie Gminy )do gruntu może ona dochodzić swoich praw do tego gruntu w postępowaniu cywilnym, przed sądem powszechnym (wyrok NSA z dnia 12 maja 1995r., sygn. II SA 217/94, ONSA 1996, nr2, poz. 91). Tylko bowiem na drodze powództwa cywilnego Skarżąca może zakwestionować tytuł prawny Gminy do gruntu nabytego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i w sytuacji korzystnego dla Skarżącej wyroku może realizować swoje żądania. Nadal bowiem taka możliwość w przypadku skarżącej istnieje. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ M. Górecka /-/ M. Kosewska /-/ B. Koś D.W.d